Репатрианты и граждане Израиля за границей иногда получают проездной документ вместо паспорта. Тест на укоренение, исключения и как оспорить решение.
Вы гражданин Израиля. Вы репатриировались в Израиль год назад, пять лет назад или двадцать лет назад, и сегодня большая часть вашей жизни проходит за пределами Израиля — из-за работы, семьи или бизнеса. Вы подали заявление на паспорт, и вместо паспорта получили проездной документ вместо национального паспорта (теудат маавар бимком даркон леуми, ТМБДЛ), либо паспорт сроком действия всего на пять лет. Иногда такое решение приходит именно при продлении, после нескольких лет, в течение которых вы получали паспорт на полный срок.
Речь не идет о личной санкции и не о поражении в статусе гражданства, а о применении прямого предписания Закона о паспортах и процедуры Управления народонаселения и иммиграции. Этот гид объясняет, что такое тест на укоренение, какие исключения предусмотрены процедурой, что установили суды, и как оспорить такое решение, когда для этого есть основания. (Отдельный гид на сайте посвящен израильскому проездному документу для иностранцев, не являющихся гражданами, — совершенно другому документу.)
Отправная точка — Закон о паспортах, 5712-1952. Статья 2 устанавливает, что «паспорт выдается гражданину Израиля по его просьбе», однако статья 4(a) делает оговорку: срок действия паспорта составляет десять лет, «однако министр вправе выдать гражданину Израиля, не укоренившемуся в Израиле, паспорт на срок короче десяти лет либо проездной документ». Суды установили, что выдача паспорта «не является правом, вытекающим автоматически из гражданства», но также и то, что это важное право в той мере, в какой оно необходимо для реализации свободы передвижения.
Это предписание реализует Процедура 3.3.0001 (процедура рассмотрения заявления репатрианта на израильский проездной документ в первый год после репатриации, в первые пять лет после репатриации, либо по истечении 5 лет со дня репатриации — в зависимости от укоренения в Израиле), в редакции, обновленной 22.01.2025. Пункт 1.3 разъясняет, что право репатрианта на паспорт возникает лишь по истечении года со дня репатриации, и что проверка укоренения проводится и при первом заявлении на паспорт. Пункт 1.4 добавляет правило, которое многих застает врасплох: тому, кому ранее уже выдан первый паспорт и кто подает заявление на очередной новый паспорт, «следует проверить его право с учетом укоренения в Израиле». На натурализованных граждан, которые не репатриировались по Закону о возвращении, распространяются параллельные процедуры, в том числе Процедура 3.3.0005.
В первый год после репатриации репатриант вообще не имеет права на паспорт и получает проездной документ сроком на пять лет, без проверки укоренения (пункты 1.5.1, 1.7.1 и 4.7.1 процедуры). Это самая распространенная ситуация, и сама по себе она ничего не говорит о вашем праве в дальнейшем.
В период от одного года до пяти лет со дня репатриации заявление рассматривается по критерию укоренения: тот, кто находился в стране со дня репатриации до даты заявления не менее 60% времени, вправе получить паспорт на пять лет; тот, кто не соответствует этому, — проездной документ на пять лет (пункты 1.7.2 и 4.8.1).
По истечении пяти лет тому, кто укоренился, — то есть находился в стране три из любых пяти подряд идущих лет со дня репатриации до даты заявления, не менее 60% времени, — может быть выдан паспорт максимальным сроком действия в десять лет, и это фиксируется в регистрационном деле, чтобы при следующем заявлении повторная проверка не требовалась (пункты 4.9.2 и 1.9). Тот, кто не отвечает этому условию, получит проездной документ на пять лет, а укоренение будет проверено заново при следующем заявлении (пункт 4.9.3). В первые три месяца после репатриации действует отдельный порядок, позволяющий выезд и въезд по иностранному паспорту (пункт 4.4).
Обратите внимание на существенную деталь: порог в процедуре изменился. В редакции, обновленной в январе 2025 года, речь идет о пребывании в течение 60% времени, тогда как судебные решения 2024 года, рассматривавшие предыдущую редакцию, описывали более строгий порог — 75% времени со дня репатриации до подачи заявления. Поэтому первый вопрос в каждом деле — какая редакция применялась к фактически поданному заявлению.
Наряду с общим порогом процедура устанавливает два исключения, которые легко упустить. Первое (пункты 1.7.4 и 4.9.3.3): тому, кто не соответствует многолетнему тесту, но в год, предшествовавший подаче заявления, находился в Израиле 60% времени, — может быть выдан паспорт на пять лет, а укоренение будет проверено заново по истечении этого срока. Второе (пункт 1.7.5): тому, чей супруг (супруга) и несовершеннолетние дети — граждане Израиля, репатриировавшиеся вместе с ним или незадолго до его репатриации, — доказывают укоренение проживанием в стране, тогда как сам он находится за границей из-за работы и заработка семьи там, — может быть выдан паспорт на пять лет. Эти правила распространяются как на несовершеннолетних, так и на совершеннолетних (пункт 1.8), и процедура обязывает разъяснить получателю проездного документа, что при последующем укоренении в стране он сможет получить паспорт (пункт 1.10).
Процедура оперирует цифрами, но судебная практика подчеркнула, что процедуры «не являются всем и вся», и что наличие процедуры не отменяет обязанность органа власти осуществлять индивидуальное усмотрение в каждом конкретном деле. Продолжительность пребывания в Израиле — ключевой, но не единственный фактор: следует учитывать также цель выезда из страны, связь, сохранившуюся с местом проживания, и была ли она прервана, намерение вернуться, место проживания ближайшей семьи, и не сложился ли иной центр жизни в другом месте.
Среди доказательств, которые судебная практика признавала подтверждающими укоренение: жилье в Израиле, зарегистрированное на имя заявителя, супруг(а) и семья, проживающие в стране, выплаты по национальному страхованию, продолжавшиеся и в период пребывания за границей, медицинская страховка в израильской больничной кассе, израильские банковский счет и водительские права, отсутствие гражданства или статуса в другой стране, а также выезд за границу ради заработка у израильского работодателя. С другой стороны, когда репатриант работал и проживал за границей около двадцати лет, продал квартиру в Израиле, и вся его ближайшая семья уехала вместе с ним, — доводы об основанных им компаниях, инвестициях в Израиле и частых визитах не изменили результат.
Это самый распространенный довод: «Я получал четыре паспорта подряд, почему вдруг нет?». Судебная практика его отклонила. Установлено, что когда закон прямо различает между тем, кто укоренился в Израиле, и тем, кто не укоренился, факт выдачи заявителю паспортов в прошлом ему не помогает; возможно, требование укоренения не применялось должным образом, а возможно, положение дел ускользнуло от внимания органа власти, — и это не является основанием для вмешательства суда. Также отмечено, что продление паспорта в прошлом могло быть результатом ошибки, и что в период действия поправки к закону 2017 года (отмененной в июле 2023 года) закон не содержал требования укоренения, так что паспорт тех лет ничего не говорит о праве сегодня.
Также был отклонен довод об административном обещании. Чтобы установить обязывающее обещание, нужно показать явное, ясное и однозначное обещание; полномочие его дать; намерение придать ему юридическую силу; и способность его исполнить. Повторная выдача паспортов на протяжении многих лет этим условиям не отвечает. В том же ключе был отклонен общий довод о «негативном впечатлении» в деловом мире из-за владения проездным документом, поскольку он был заявлен как предположение, без основы в виде реального доверия и изменения положения к худшему. Если проездной документ действительно влечет для вас практические последствия — сложности при пересечении границ или визовые требования, — это нужно доказать фактами, причем уже перед органом власти.
Решение относительно проездного документа не рассматривается Апелляционным трибуналом (Бейт-дин ле-эрарим). Путь — сначала внутренний, затем судебный: сперва внутренняя апелляция уполномоченному должностному лицу Управления народонаселения и иммиграции (отдел учета населения и биометрии Управления народонаселения); а если она отклонена — административный иск в окружной суд по административным делам, в срок, установленный правилами, и без промедления.
Первый этап не является формальностью и порой оказывается решающим. В 2024 году иск репатрианта, получившего проездной документ, был отклонен на пороговой стадии исключительно потому, что его доводы — включая исключения, предусмотренные процедурой, и вред его предпринимательской деятельности, — были впервые заявлены в суде, а не перед органом власти. Обязанность исчерпания процедур призвана дать органу власти возможность самостоятельно рассмотреть доводы. Практический вывод: полную доказательную базу — дни пребывания, документы национального страхования, справки работодателя, сведения о семье и применимые исключения — нужно изложить письменно уже во внутренней апелляции.
При наличии подлинной срочности, например если истечение паспорта ставит под угрозу рабочую визу, можно просить о временной мере; в иске 2013 года был выдан промежуточный судебный приказ, обязавший продлить действие паспорта до определенной даты, до вынесения решения по иску. Обращение в израильское представительство за рубежом также не заменяет разбирательства — представительство действует по указаниям органа власти, и порой заявителю все равно требуется явиться в Израиль.
В деле Адм. иск (Иерусалим) 17095-06-13 (28.11.2013) был удовлетворен иск натурализованного гражданина, много лет работавшего в Нигерии, который за десять лет, предшествовавших иску, находился в Израиле, не непрерывно, лишь около года и десяти месяцев. Суд установил, что решение опиралось исключительно на въезды и выезды, игнорируя остальные обстоятельства его жизни; решение было отменено, а паспорт продлен на десять лет. Урок: одни лишь цифры — не решение.
В деле Адм. иск (Иерусалим) 30321-12-16 (08.04.2017) был частично удовлетворен иск лица, являвшегося постоянным жителем от рождения, натурализовавшегося и работавшего в Нидерландах на израильскую компанию. Решение, выдавшее ему краткосрочный паспорт, было отменено, поскольку учитывался лишь один фактор — продолжительность пребывания. Там было сказано, что «решение не обязано быть бинарным». Урок: даже если нет шансов на паспорт на десять лет, есть пространство для промежуточного срока.
В деле Адм. иск (Иерусалим) 32094-01-24 (08.04.2024) был отклонен иск того же лица относительно получения паспорта на пять, а не на десять лет; суд не вмешался, но отметил, что сам орган власти, вслед за предыдущим решением, провел различие между его делом и делом репатрианта, не укоренившегося в стране. Урок: возврат дела в орган власти меняет результат на практике.
В деле Адм. иск (Иерусалим) 60890-02-25 (04.03.2025) был отклонен иск лица, репатриировавшегося в 2002 году и получившего в 2024 году проездной документ. Начиная с 2003 года год, в котором он находился в Израиле дольше всего, составил 73 дня, а за четырнадцать лет он не пробыл в стране даже двадцати дней. Четыре предыдущих паспорта и израильские компании не изменили результат. Урок: когда разрыв между фактическими данными и порогом настолько велик, усилия стоит сосредоточить на исключениях, предусмотренных процедурой, либо на подлинном изменении связи с Израилем.
Наша фирма сопровождает репатриантов и граждан Израиля, проживающих значительную часть времени за границей, с момента получения решения о проездном документе или краткосрочном паспорте. Мы сначала выясняем, какая редакция процедуры была фактически применена и на каких данных о пребывании основывался орган власти, проверяем, применимо ли к вашему делу одно из предусмотренных процедурой исключений, и выстраиваем упорядоченную доказательную базу вашей связи с Израилем. Затем мы готовим полную и мотивированную внутреннюю апелляцию, а в подходящих случаях — административный иск, включая ходатайство о промежуточной мере, когда этого требуют сроки. Мы всегда заранее сообщаем клиентам, каковы шансы на успех, даже если ответ неудобен, и, как правило, лучше обратиться к нам еще до подачи заявления или апелляции.
Нет. Проездной документ вместо национального паспорта выдается гражданам Израиля и не затрагивает статус гражданства. Он выдается на основании статьи 4(a) Закона о паспортах, позволяющей министру выдать гражданину Израиля, не укоренившемуся в Израиле, паспорт на срок короче десяти лет либо проездной документ. Процедура даже обязывает сотрудника органа власти разъяснить, что если вы укоренитесь в стране в будущем, вы сможете подать заявление на паспорт.
Согласно Процедуре 3.3.0001 в редакции, обновленной в январе 2025 года, репатриант, с момента репатриации которого прошло более пяти лет, считается укоренившимся, если он находился в стране три из любых пяти подряд идущих лет со дня репатриации до заявления — не менее 60% времени. Тот, кто соответствует этому, имеет право на паспорт максимального срока действия, и это фиксируется в регистрационном деле, чтобы в следующий раз повторная проверка не требовалась. В более ранних редакциях процедуры был описан более строгий порог, поэтому важно проверить, какая редакция применялась к вашему заявлению.
Да, но не автоматически. Судебная практика установила, что процедуры не отменяют необходимость индивидуального усмотрения, и что следует учитывать также цель выезда, связь, сохранившуюся с Израилем, намерение вернуться и место проживания ближайшей семьи. В одном деле было установлено, что паспорт на десять лет должен быть выдан тому, кто много лет работал за границей на израильского работодателя, тогда как его семья, дом и национальное страхование оставались в Израиле. В то же время, когда семья и дом также переехали за границу много лет назад, довод о работе не помог.
Как правило, нет. Суды установили, что паспорта, выданные в прошлом, не создают права или административного обещания и могли быть результатом ошибки либо того, что требование укоренения не применялось должным образом. Чтобы установить административное обещание, нужно показать явное, ясное и однозначное обещание, данное в пределах полномочий и с намерением придать ему юридическую силу, — требования, которым повторная выдача паспортов не отвечает. Если вам причинен конкретный ущерб из-за доверия к прошлому, это нужно доказать фактами, а не предположениями.
Подается мотивированная внутренняя апелляция уполномоченному должностному лицу Управления народонаселения и иммиграции с изложением всех доводов и документов; если апелляция отклонена, можно подать административный иск в окружной суд по административным делам в срок, установленный правилами, и без промедления. Иск, впервые заявляющий доводы, не приводившиеся перед органом власти, может быть отклонен на пороговой стадии из-за неисчерпания процедур. В срочных случаях, например если истечение паспорта ставит под угрозу рабочую визу, можно просить о промежуточной мере — в прошлом такой приказ уже выдавался и обязывал продлить действие паспорта до вынесения решения.