Аннулировали лицензию, отказали в продлении или выдали административное предписание? Право на слушание, обязанность обоснования, сроки и петиция.
Лицензия на предприятие — не техническая формальность. Она является условием ведения деятельности, а нередко и главным активом бизнеса. Именно поэтому прежде всего важно понять, кто уполномочен принимать решения по ней.
В пределах территории местного органа власти лицензирующим органом является глава местного органа власти или лицо, которое он на это уполномочил; за пределами территории местного органа власти — лицо, уполномоченное министром внутренних дел (статья 5(a) Закона о лицензировании предприятий, 5728-1968). Наряду с лицензирующим органом действуют «органы согласования» — министры или уполномоченные ими лица, — и лицензия не выдаётся, если каждый из них не дал своего согласования (статья 6(a) Закона).
У каждого органа согласования своя цель. Статья 1(a) Закона перечисляет цели лицензирования: надлежащее качество окружающей среды и предотвращение вредных воздействий и помех; предотвращение опасностей для общественного спокойствия и защита от ограблений и взломов; безопасность лиц, находящихся на территории предприятия или поблизости от него; предотвращение опасности заболеваний животных и предотвращение загрязнения источников воды; здоровье населения, включая надлежащие санитарные условия; достижение целей законодательства о планировании и строительстве; и соблюдение норм в области пожарной безопасности. У такой структуры есть вполне практическое значение: орган, которому доверена определённая цель, не вправе руководствоваться соображениями, выходящими за её рамки.
Полномочия лицензирующего органа не сводятся к выдаче лицензии или отказу в ней. Он вправе устанавливать условия, ограничивать срок действия лицензии, а также — согласно статье 7C(a) Закона — аннулировать лицензию или разрешение либо приостановить их действие, по собственной инициативе или по инициативе органа согласования. Различие между приостановлением действия и аннулированием не является чисто терминологическим: как будет показано далее, само наличие полномочия на приостановление служит одним из главных доводов против тотального аннулирования.
Основное правило в интересующем нас вопросе закреплено в статье 7C(c) Закона о лицензировании предприятий: «Лицензия или временное разрешение не будут аннулированы иначе как после того, как владельцу лицензии или временного разрешения была предоставлена возможность изложить свои доводы».
Это не рекомендация, а предварительное условие аннулирования. Оно отражает давний принцип израильского административного права, установленный в деле БАГАЦ (Высший суд справедливости) 3/58 Берман против министра внутренних дел: административному органу не будет позволено причинить гражданину вред его личности, имуществу или профессии иначе как после того, как пострадавшему была предоставлена справедливая возможность изложить свои возражения.
Наряду со слушанием статья 7C(b)(1) Закона обязывает лицензирующий орган провести консультацию с соответствующим органом согласования, прежде чем аннулировать лицензию по собственной инициативе.
Закон не определяет порядок проведения слушания — устно оно или письменно, за какое время о нём следует уведомить и какие документы должны быть предоставлены для ознакомления. В административной практике принято считать, что слушание должно быть реальным, а не формальным: до принятия решения, а не после него, на основе фактических материалов, предъявленных владельцу лицензии, и при действительной готовности рассмотреть его доводы.
Не менее важен и график сроков после принятия решения. Статья 7C(d) Закона устанавливает, что уведомление об аннулировании направляется в течение семи дней со дня принятия решения, а само аннулирование вступает в силу по истечении тридцати дней со дня уведомления. Эти тридцать дней и есть, с практической точки зрения, то окно, в котором можно обратиться в суд и ходатайствовать о временной защите до того, как предприятие будет закрыто. Оно короче срока, отведённого на подачу петиции, и потому дожидаться истечения этого срока не следует.
Иной порядок действует в отношении ускоренного разрешения: статья 7C(d1) Закона позволяет органу согласования отозвать своё согласование по чётко определённым основаниям — при условии, что владельцу ускоренного разрешения была предоставлена возможность изложить свои доводы, — и такой отзыв может вступить в силу немедленно.
Две распространённые ситуации не являются «аннулированием» в узком смысле: отказ по новому заявлению и отказ в продлении действующей лицензии. Однако и на них распространяются прямо установленные административные обязанности.
Закон о внесении изменений в административные процедуры (решения и обоснования), 5719-1958 распространяется на государственного служащего, на служащего местного органа власти, а также на любой орган, наделённый полномочиями в силу закона (статья 1), — а значит, и на лицензирующий орган, и на органы согласования. Статья 2(a) Закона устанавливает, что тот, к кому обратились в письменной форме с просьбой воспользоваться предоставленным ему по закону полномочием, обязан принять решение по обращению и ответить заявителю в письменной форме в кратчайший срок, но не позднее сорока пяти дней со дня получения обращения. Статья 2(b) перечисляет исключения, но и в этих случаях согласно статье 2(c) требуется письменное уведомление об исключении в тот же срок.
Статья 2A Закона устанавливает отдельную обязанность: публичный служащий, отказавший в обращении, обязан письменно сообщить заявителю мотивы своего отказа. Статья 3 Закона перечисляет случаи, в которых публичный служащий освобождён от обязанности обосновать решение, однако они касаются особых ситуаций — в их числе случаи, когда сам уполномочивающий закон разрешает действовать без обоснования, безопасность государства и внешние сношения, назначение на должность, неправомерного нарушения права другого лица или раскрытия профессиональной тайны — и, как правило, не освобождают от обоснования обычного решения по вопросам лицензирования предприятий.
Что происходит, когда обоснование не предоставлено? Статья 6(a) Закона устанавливает правило, имеющее большое практическое значение: одно лишь это не влечёт недействительности решения, однако в любом производстве перед комиссией по обжалованию, апелляционной комиссией или перед судом бремя доказывания того, что решение было принято в соответствии с законом, лежит на публичном служащем. Иными словами, бремя доказывания переходит к органу власти.
Статья 5 того же Закона добавляет обязанность, о которой порой забывают: если решение публичного служащего может быть обжаловано в порядке возражения или апелляции согласно нормативному акту, он обязан письменно уведомить лицо, имеющее право на такое обжалование, о самом этом праве, о порядке подачи и о сроках.
Что касается отказа в продлении лицензии, которую было принято продлевать из года в год, — в административном праве распространён довод о том, что такое решение по своей сути ближе к аннулированию, чем к первичному отказу, и потому требует повышенного обоснования и более прочной доказательственной базы. Это доктринальный довод, который в каждом деле необходимо обосновывать по существу.
В обиходе владельцы предприятий говорят «приказ о закрытии». Формулировка закона иная: статья 20 Закона о лицензировании предприятий говорит об «административном предписании о прекращении деятельности». Различие существенно, поскольку порядок оспаривания такого предписания полностью отличается от порядка оспаривания аннулирования лицензии.
Административное предписание о прекращении деятельности выдаётся на основании отчёта, представленного инспектором, и только теми лицами, которые перечислены в статье 20(c) Закона: глава местного органа власти, на территории которого находится предприятие; старший сотрудник МВД — за пределами территории местного органа власти; командующий окружной полицией; командир округа Национального управления пожарной охраны и спасения; старший сотрудник Министерства охраны окружающей среды; директор Национальной продовольственной службы, руководитель Национального управления гигиены окружающей среды или окружной врач Министерства здравоохранения; директор ветеринарных служб; и главный инспектор труда.
Статья 20(d) Закона требует, чтобы предписание содержало определённые сведения — в том числе описание фактов, на основании которых было принято решение о его выдаче, подтверждение исполнения обязанности провести консультацию и сведения о праве ходатайствовать об отмене предписания. Статья 20(e) обязывает провести консультацию с обвинителем или с юридическим советником до выдачи предписания; в неотложных обстоятельствах предписание может быть выдано и до консультации — при условии, что оно будет представлено обвинителю или юридическому советнику для выражения позиции не позднее чем через три дня после этого. Каждое из этих требований поддаётся проверке, и его несоблюдение способно создать основание для оспаривания.
Сроки сжаты. Согласно статье 21 Закона, предписание действует тридцать дней со дня его выдачи, если только оно не было отменено ранее тем, кто его выдал, или судом; по истечении этого периода выдавший предписание вправе ходатайствовать о продлении его действия в мировом суде или в суде по местным делам, и подача такого ходатайства сохраняет предписание в силе ещё на семь дней.
Само оспаривание производится в порядке статьи 22(a) Закона: лицо, считающее себя пострадавшим от предписания, вправе ходатайствовать о его отмене в мировом суде или в суде по местным делам, в округе которого находится предприятие. Суд отменит предписание только в том случае, если ему будет доказано, что предприятие действовало в соответствии с законом, что не были соблюдены установленные Законом требования к выдаче предписания либо что налицо одно из оснований административного права, оправдывающих его отмену. Обратите внимание: подача ходатайства не приостанавливает исполнение предписания, пока суд не постановит иное. Статья 22(b) устанавливает, что ходатайство рассматривается в присутствии обеих сторон в течение семи дней со дня его подачи.
Решение об отказе в лицензии, о её аннулировании или об установлении условий к ней является административным решением и подлежит контролю Суда по административным делам, поскольку вопросы лицензирования предприятий входят в число вопросов, перечисленных в Первом приложении к Закону о судах по административным делам, 5760-2000. Это производство называется административной петицией (иском).
Особенно важны два правила. Первое: статья 8 Закона о судах по административным делам устанавливает, что Суд по административным делам рассматривает административную петицию и административную апелляцию в соответствии с теми основаниями, полномочиями и средствами правовой защиты, на основе которых рассматривает дела Верховный суд, заседающий в качестве Высшего суда справедливости. Иными словами, в распоряжении владельца предприятия — весь инструментарий административного права. Второе: статья 9 того же Закона наделяет суд полномочием выдать промежуточный судебный приказ на любой стадии разбирательства и на условиях, которые он определит. Именно это средство призвано предотвратить закрытие предприятия до вынесения решения по петиции.
Срок подачи административной петиции установлен подзаконными актами: по общему правилу сорок пять дней со дня надлежащей публикации решения, со дня, когда петиционер получил уведомление о нём, или со дня, когда ему стало о нём известно, — в зависимости от того, что наступило раньше, — и без промедления. Суд вправе продлить этот срок. Как отмечено выше, когда аннулирование лицензии вступает в силу по истечении тридцати дней со дня уведомления или когда в отношении предприятия действует административное предписание о прекращении деятельности, ожидание до истечения сорока пяти дней может на практике оказаться запоздалым.
Каковы наиболее частые основания оспаривания в делах о лицензировании? Отсутствие слушания либо слушание, проведённое лишь формально; отсутствие обоснования — с тем переносом бремени доказывания на орган власти, который оно за собой влечёт; неполная, устаревшая или противоречащая выводу фактическая база; отступление от единой спецификации или от собственных указаний органа власти; посторонние соображения — например, соображение, выходящее за рамки цели, порученной органу согласования; и избирательное правоприменение — довод, признанный судебной практикой (БАГАЦ 6396/96 Закин против мэра Беэр-Шевы), особенно значимый тогда, когда одно предприятие на улице закрывают, а другие — нет.
Основание, которое заслуживает отдельного упоминания, — соразмерность. Свобода занятий закреплена в Основном законе: свобода занятий, статья 4 которого допускает её ограничение лишь «в мере, не превышающей необходимую». Отсюда довод о том, что аннулирование лицензии или закрытие предприятия являются крайней мерой тогда, когда в распоряжении органа власти имелись менее обременительные средства: временное приостановление действия согласно статье 7C(a) Закона, требование устранить нарушения или установление условия.
Наряду с судебным путём существует и внутренний: статья 7C5 Закона позволяет подать возражение (השגה) на требование лицензирующего органа или органа согласования либо на отказ в выдаче лицензии или разрешения — в сроки и в порядке, установленные подзаконными актами. Обратите внимание на два ограничения: Закон прямо устанавливает, что подача возражения не приостанавливает действие решения, пока не будет постановлено иное, и формулировка этой статьи касается требования или отказа, а не аннулирования уже имеющейся лицензии.
Дела о лицензировании предприятий ведутся в условиях жёсткого дефицита времени, и нередко судьба дела определяется работой, проделанной в первые дни после получения решения или предписания.
Наша адвокатская контора сопровождает владельцев предприятий на всех стадиях процесса: анализ решения или предписания и выявление дефектов в процедуре их принятия; подготовка к слушанию и представление упорядоченной фактической базы до принятия решения; мотивированное обращение к лицензирующему органу или к органу согласования; подача возражения там, где этот путь открыт; подача административной петиции вместе с ходатайством о промежуточном судебном приказе; подача ходатайства об отмене административного предписания о прекращении деятельности в мировом суде или в суде по местным делам. В подходящих случаях мы прибегаем также к запросу по Закону о свободе информации, чтобы получить лицензионное дело, отчёты инспекторов и позиции органов согласования.
Каждое дело рассматривается с учётом его обстоятельств и на основе конкретных документов, и изложенное выше не является обещанием какого-либо результата. Если вы получили решение об аннулировании лицензии, отказ в её продлении или административное предписание о прекращении деятельности, рекомендуем как можно скорее обратиться за юридической консультацией — ввиду коротких сроков.
Статья 7C(c) Закона о лицензировании предприятий устанавливает, что лицензия или временное разрешение не аннулируются иначе как после того, как владельцу лицензии была предоставлена возможность изложить свои доводы. Отсутствие слушания является, таким образом, дефектом процедуры и создаёт основание для оспаривания решения. Вместе с тем недействительность не наступает сама собой: этот довод необходимо заявить перед органом власти и перед судом, и именно суд определит последствия с учётом обстоятельств дела. Ввиду коротких сроков важно действовать сразу же по получении уведомления.
Срок установлен подзаконными актами: по общему правилу сорок пять дней, считая от наиболее раннего из следующих моментов — надлежащей публикации решения, получения уведомления о нём или момента, когда петиционеру стало о нём известно, — и без промедления. Суд вправе продлить этот срок. Важно подчеркнуть, что этот срок не совпадает с практическим графиком: аннулирование лицензии вступает в силу по истечении тридцати дней со дня уведомления (статья 7C(d) Закона), и потому обращение в суд с ходатайством о промежуточном судебном приказе обычно требуется раньше.
Статья 2A Закона о внесении изменений в административные процедуры (решения и обоснования) обязывает публичного служащего, отказавшего в обращении, письменно сообщить заявителю мотивы своего отказа. Статья 6(a) того же Закона устанавливает, что одно лишь это не влечёт недействительности решения, однако в любом производстве перед комиссией по обжалованию, апелляционной комиссией или перед судом бремя доказывания того, что решение было принято в соответствии с законом, лежит на публичном служащем. С практической точки зрения это существенное процессуальное преимущество для владельца предприятия.
Нет. Статья 22(a) Закона о лицензировании предприятий прямо устанавливает, что подача ходатайства не приостанавливает исполнение предписания, пока суд не постановит иное. Ходатайство подаётся в мировой суд или в суд по местным делам, в округе которого находится предприятие, и согласно статье 22(b) рассматривается в присутствии обеих сторон в течение семи дней со дня его подачи. Поэтому в ходатайство целесообразно включить и просьбу о приостановлении исполнения.
Закон прямо не устанавливает обязанность провести слушание до отказа в продлении лицензии — в отличие от порядка, действующего при аннулировании. Вместе с тем в административном праве распространён довод о том, что отказ в продлении лицензии, которую было принято продлевать, по своей сути близок к аннулированию и потому требует повышенного обоснования и более прочной доказательственной базы. Параллельно действуют обязанности письменного ответа и обоснования согласно Закону о внесении изменений в административные процедуры (решения и обоснования). Этот довод всегда оценивается с учётом конкретных обстоятельств дела.