Вам анулювали ліцензію підприємства, відмовили в продовженні або видали припис про припинення? Право на слухання, обґрунтування, строки, петиція.
Ліцензія підприємства не є технічним питанням. Вона є умовою діяльності, а нерідко — і головним активом підприємства. Тому насамперед важливо розуміти, хто уповноважений ухвалювати рішення щодо неї.
У межах території місцевого органу влади ліцензійним органом є голова місцевого органу влади або особа, яку він уповноважив; поза межами території місцевого органу влади — особа, уповноважена на це міністром внутрішніх справ (стаття 5(a) Закону про ліцензування підприємств, 5728-1968). Поряд із ліцензійним органом діють «органи погодження» — міністри або уповноважені ними особи, — і ліцензія не видається, доки кожен із них не надав свого погодження (стаття 6(a) Закону).
Кожен орган погодження має власну мету. Стаття 1(a) Закону перелічує цілі ліцензування: належна якість довкілля та запобігання шкідливим впливам і незручностям; запобігання небезпекам для громадського спокою та захист від пограбування і зламу; безпека осіб, які перебувають у приміщенні підприємства або поблизу нього; запобігання небезпекам захворювань тварин і запобігання забрудненню джерел води; охорона здоров'я населення, зокрема належні санітарні умови; дотримання цілей законодавства про планування та забудову; а також дотримання норм щодо пожежної безпеки. Ця структура має практичне значення: суб'єкт, якому довірено певну мету, не вправі враховувати міркування, що виходять за її межі.
Повноваження ліцензійного органу не вичерпуються видачею ліцензії чи відмовою в ній. Він вправі встановлювати умови, обмежувати строк дії ліцензії, а також — згідно зі статтею 7C(a) Закону — анулювати ліцензію чи дозвіл або зупинити їх дію, з власної ініціативи або за ініціативою органу погодження. Різниця між зупиненням дії ліцензії та анулюванням не є суто термінологічною: як буде показано далі, сама наявність повноваження зупинити дію ліцензії становить один із головних аргументів проти повного анулювання.
Центральне правило у цій сфері закріплене у статті 7C(c) Закону про ліцензування підприємств: «Ліцензія або тимчасовий дозвіл не анулюються інакше як після того, як власникові ліцензії або тимчасового дозволу було надано можливість викласти свої аргументи».
Це не рекомендація, а передумова анулювання. Вона відображає давній принцип ізраїльського адміністративного права, встановлений у справі БАГАЦ (Високий суд справедливості) 3/58 Берман проти міністра внутрішніх справ: адміністративному органу не дозволено заподіювати громадянинові шкоду його особі, майну чи професії, якщо потерпілому не було надано справедливої можливості викласти свій захист.
Поряд зі слуханням стаття 7C(b)(1) Закону зобов'язує ліцензійний орган проконсультуватися з відповідним органом погодження, перш ніж анулювати ліцензію з власної ініціативи.
Закон не визначає, у який спосіб проводиться слухання — усно чи письмово, за скільки часу наперед про нього слід повідомити та які документи мають бути надані для ознайомлення. В адміністративній практиці усталеним є підхід, що слухання має бути справжнім, а не формальним: до ухвалення рішення, а не після нього, на підставі фактичних матеріалів, наданих власникові ліцензії, і за реальної готовності розглянути його аргументи.
Не менш важливим є графік дій після ухвалення рішення. Стаття 7C(d) Закону встановлює, що повідомлення про анулювання надсилається протягом семи днів з дати рішення, а саме анулювання набирає чинності зі спливом тридцяти днів з дня повідомлення. Ці тридцять днів практично і є тим вікном, у якому можна звернутися до суду та просити тимчасового засобу правового захисту, перш ніж підприємство буде закрито. Вони коротші за строк подання петиції, а тому не слід чекати на його завершення.
Інший порядок застосовується до прискореного дозволу: стаття 7C(d1) Закону дозволяє органу погодження скасувати своє погодження з визначених підстав — за умови, що власникові прискореного дозволу було надано можливість викласти свої аргументи, — і таке скасування може набрати чинності негайно.
Дві поширені ситуації не є «анулюванням» у вузькому розумінні: відмова у задоволенні нової заяви та відмова у продовженні наявної ліцензії. На них також поширюються чіткі адміністративні обов'язки.
Закон про внесення змін до адміністративних процедур (рішення та обґрунтування), 5719-1958 поширюється на державного службовця, на службовця місцевого органу влади, а також на будь-який орган, якому надано повноваження за законом (стаття 1), — а отже, і на ліцензійний орган, і на органи погодження. Стаття 2(a) Закону встановлює, що особа, до якої надійшло письмове звернення про реалізацію наданого їй за законом повноваження, ухвалює рішення за заявою та відповідає заявникові письмово якнайшвидше, але не пізніше ніж через сорок п'ять днів з дня отримання заяви. Стаття 2(b) перелічує винятки, однак і тоді, згідно зі статтею 2(c), потрібне письмове повідомлення про виняток у той самий строк.
Стаття 2A Закону встановлює окремий обов'язок: посадова особа, яка відмовила у задоволенні заяви, письмово повідомляє заявникові мотиви своєї відмови. Стаття 3 Закону перелічує випадки, у яких посадова особа звільняється від обов'язку обґрунтування, однак вони стосуються особливих випадків — серед них ситуації, коли сам уповноважувальний закон дозволяє діяти без обґрунтування, державної безпеки та зовнішніх зносин, призначення на посаду, неправомірного порушення права іншої особи або розкриття професійної таємниці — і, як правило, не звільняють від обґрунтування звичайного рішення у справах ліцензування підприємств.
Що відбувається, коли обґрунтування не надано? Стаття 6(a) Закону встановлює правило, що має велике практичне значення: рішення не скасовується лише з цієї підстави, однак у будь-якому провадженні перед комісією з розгляду скарг, апеляційною комісією або перед судом тягар доведення того, що рішення ухвалене відповідно до закону, покладається на посадову особу. Іншими словами, тягар доказування переходить до органу влади.
Стаття 5 того самого Закону додає обов'язок, про який іноді забувають: якщо рішення посадової особи може бути оскаржене у порядку скарги чи апеляції згідно із законодавчим актом, вона зобов'язана письмово повідомити особу, яка має право їх подати, про саме це право, про порядок подання та про строки.
Щодо непродовження ліцензії, яку звично продовжували рік за роком, — в адміністративному праві усталеним є аргумент, що таке рішення за своєю суттю ближче до анулювання, ніж до первинної відмови, а отже, вимагає посиленого обґрунтування та більш ґрунтовної доказової бази. Це доктринальний аргумент, який у кожній справі належить обґрунтовувати по суті.
Поширений серед підприємців вислів — «наказ про закриття». Формулювання закону інше: стаття 20 Закону про ліцензування підприємств говорить про «адміністративний припис про припинення діяльності». Ця відмінність важлива, оскільки порядок оскарження такого припису цілком інший, ніж порядок оскарження анулювання ліцензії.
Адміністративний припис про припинення діяльності видається на підставі звіту, поданого інспектором, і лише особами, переліченими у статті 20(c) Закону: головою місцевого органу влади, на території якого розташоване підприємство; високопосадовцем МВС — поза межами території місцевого органу влади; начальником окружної поліції; окружним командиром Національного управління пожежної охорони та рятування; високопосадовцем Міністерства охорони довкілля; директором Національної продовольчої служби, керівником Національної системи гігієни довкілля або окружним лікарем Міністерства охорони здоров'я; директором ветеринарних служб; а також головним інспектором праці.
Стаття 20(d) Закону вимагає, щоб припис містив певні відомості, зокрема опис фактів, на підставі яких було вирішено його видати, підтвердження виконання обов'язку консультування та відомості про право просити скасування припису. Стаття 20(e) вимагає консультації з прокурором або з юридичним радником перед виданням припису; у невідкладних обставинах припис можна видати спершу, за умови що його буде надано на ознайомлення прокуророві або юридичному радникові для висловлення позиції не пізніше ніж через три дні після цього. Кожну з цих вимог можна перевірити — і її недотримання може створити підставу для оскарження.
Строки стислі. Згідно зі статтею 21 Закону припис є чинним протягом тридцяти днів з дня його видання, якщо раніше його не скасовано тим, хто його видав, або судом; зі спливом цього строку особа, яка видала припис, вправі просити продовження його чинності у мировому суді або в суді з місцевих справ, і подання такого клопотання залишає припис чинним ще на сім днів.
Саме оскарження здійснюється згідно зі статтею 22(a) Закону: особа, яка вважає себе постраждалою від припису, вправі просити його скасування у мировому суді або в суді з місцевих справ, у межах юрисдикції якого розташоване підприємство. Суд не скасує припис, якщо йому не буде доведено, що підприємство діяло відповідно до закону, що не були дотримані передбачені законом вимоги до видання припису або що наявна одна з підстав адміністративного права, яка виправдовує його скасування. Зверніть увагу: подання клопотання не зупиняє виконання припису, доки суд не вирішить інакше. Стаття 22(b) встановлює, що клопотання розглядається за участю обох сторін протягом семи днів з дня його подання.
Рішення про відмову у видачі ліцензії, про її анулювання або про встановлення умов до неї є адміністративним рішенням і підлягає контролю Суду з адміністративних справ, оскільки питання ліцензування підприємств належать до питань, перелічених у Першому додатку до Закону про суди з адміністративних справ, 5760-2000. Це провадження називається адміністративною петицією.
Два правила є особливо важливими. Перше — стаття 8 Закону про суди з адміністративних справ встановлює, що Суд з адміністративних справ розглядає адміністративну петицію та адміністративну апеляцію відповідно до тих підстав, повноважень і засобів правового захисту, за якими справу розглядає Верховний суд, засідаючи як Високий суд справедливості. Тобто в розпорядженні власника підприємства перебуває весь інструментарій адміністративного права. Друге — стаття 9 того самого Закону уповноважує суд видати проміжний судовий наказ на будь-якій стадії розгляду та на встановлених ним умовах. Це той засіб правового захисту, який має запобігти закриттю підприємства до вирішення петиції.
Строк подання адміністративної петиції визначений підзаконними актами: як правило, сорок п'ять днів від дня належного оприлюднення рішення, від дня, коли петиціонер отримав повідомлення про нього, або від дня, коли він про нього дізнався, — залежно від того, що настало раніше, — і без зволікання. Суд має повноваження продовжити цей строк. Як зазначено вище, коли анулювання ліцензії набирає чинності зі спливом тридцяти днів з дня повідомлення або коли є чинним адміністративний припис про припинення діяльності, очікування до спливу сорока п'яти днів може виявитися практично запізнілим.
Які підстави оскарження найпоширеніші у справах про ліцензування? Відсутність слухання або суто формальне слухання; відсутність обґрунтування — з тягарем доказування, який вона перекладає на орган влади; неповні, застарілі або такі, що суперечать висновку, фактичні матеріали; відступ від єдиної специфікації або від власних інструкцій органу влади; сторонні міркування — наприклад, міркування, що виходить за межі мети, довіреної органу погодження; а також вибіркове правозастосування — аргумент, визнаний судовою практикою (БАГАЦ 6396/96 Закін проти мера Беер-Шеви), особливо доречний тоді, коли на вулиці закривають одне підприємство, а інші — ні.
Підставою, яку варто виокремити, є пропорційність. Свобода занять закріплена в Основному законі: свобода занять, стаття 4 якого допускає її обмеження лише «в мірі, що не перевищує необхідну». Звідси аргумент, що анулювання ліцензії або закриття підприємства є суворим заходом тоді, коли в розпорядженні органу влади були менш обтяжливі засоби — тимчасове зупинення дії ліцензії згідно зі статтею 7C(a) Закону, вимога усунути недоліки або встановлення умови.
Поряд із судовим шляхом існує і внутрішній: стаття 7C5 Закону дозволяє подати заперечення (השגה) на вимогу ліцензійного органу або органу погодження чи на відмову у видачі ліцензії або дозволу — у строки та за процедурами, встановленими підзаконними актами. Зверніть увагу на два обмеження: Закон прямо встановлює, що подання заперечення не зупиняє чинності рішення, доки не вирішено інакше, а формулювання статті стосується вимоги або відмови — а не анулювання наявної ліцензії.
Справи про ліцензування підприємств ведуться в умовах браку часу, і нерідко подальший хід справи визначається роботою, виконаною в перші дні після отримання рішення або припису.
Наша адвокатська контора супроводжує підприємців на всіх стадіях процедури: аналіз рішення або припису та виявлення дефектів у процедурі їх ухвалення; підготовка до слухання та подання впорядкованих фактичних матеріалів до ухвалення рішення; обґрунтоване звернення до ліцензійного органу або до органу погодження; подання заперечення (השגה) там, де цей шлях відкритий; подання адміністративної петиції разом із клопотанням про проміжний судовий наказ; а також подання клопотання про скасування адміністративного припису про припинення діяльності до мирового суду або до суду з місцевих справ. У відповідних випадках ми також використовуємо запит на підставі Закону про свободу інформації, щоб отримати ліцензійну справу, звіти інспекторів і позиції органів погодження.
Кожна справа розглядається з огляду на її обставини та на підставі конкретних документів, і викладене не є обіцянкою будь-якого результату. Якщо ви отримали рішення про анулювання ліцензії, відмову в її продовженні або адміністративний припис про припинення діяльності, з огляду на стислі строки рекомендуємо якнайшвидше звернутися за юридичною консультацією.
Стаття 7C(c) Закону про ліцензування підприємств встановлює, що ліцензія або тимчасовий дозвіл не анулюються інакше як після того, як власникові ліцензії було надано можливість викласти свої аргументи. Відсутність слухання є, отже, дефектом процедури і створює підставу для оскарження рішення. Втім, нікчемність не настає сама собою: цей аргумент потрібно навести перед органом влади та перед судом, і саме суд визначить наслідок за обставин конкретної справи. З огляду на стислі строки важливо діяти негайно після отримання повідомлення.
Строк визначений підзаконними актами: як правило, сорок п'ять днів від найранішої з таких дат — дня належного оприлюднення рішення, дня отримання повідомлення про нього або дня, коли петиціонер про нього дізнався, — і без зволікання. Суд має повноваження продовжити цей строк. Важливо наголосити, що цей строк не збігається з практичним графіком: анулювання ліцензії набирає чинності зі спливом тридцяти днів з дня повідомлення (стаття 7C(d) Закону), а тому звертатися до суду з клопотанням про проміжний судовий наказ зазвичай потрібно раніше.
Стаття 2A Закону про внесення змін до адміністративних процедур (рішення та обґрунтування) зобов'язує посадову особу, яка відмовила у задоволенні заяви, письмово повідомити заявникові мотиви своєї відмови. Стаття 6(a) того самого Закону встановлює, що рішення не скасовується лише з цієї підстави, однак у будь-якому провадженні перед комісією з розгляду скарг, апеляційною комісією або перед судом тягар доведення того, що рішення ухвалене відповідно до закону, покладається на посадову особу. Практично це є суттєвою процесуальною перевагою для власника підприємства.
Ні. Стаття 22(a) Закону про ліцензування підприємств прямо встановлює, що подання клопотання не зупиняє виконання припису, доки суд не вирішить інакше. Клопотання подається до мирового суду або до суду з місцевих справ, у межах юрисдикції якого розташоване підприємство, і згідно зі статтею 22(b) воно розглядається за участю обох сторін протягом семи днів з дня його подання. Тому до клопотання доцільно включити і вимогу про зупинення виконання.
Закон прямо не встановлює обов'язку провести слухання перед відмовою у продовженні ліцензії, на відміну від порядку, що застосовується до анулювання. Втім, в адміністративному праві усталеним є аргумент, що непродовження ліцензії, яку звично продовжували, за своєю суттю подібне до анулювання, а отже, вимагає посиленого обґрунтування та більш ґрунтовної доказової бази. Водночас діють обов'язки письмової відповіді та обґрунтування згідно із Законом про внесення змін до адміністративних процедур (рішення та обґрунтування). Цей аргумент завжди оцінюється з огляду на конкретні обставини справи.