Отрицательное заключение служб: как блокирует статус, прозрачность, как оспорить в суде.
Заявления на получение статуса в Израиле – будь то для получения гражданства, вида на жительство, воссоединения семей или разрешения на работу – могут встретить препятствие, не связанное с выполнением административных пороговых условий: определение компетентными органами того, что заявитель или член семьи представляет "угрозу безопасности". Такое определение, называемое специалистами в этой области "отрицательным заключением служб безопасности", может привести к отказу в заявлении почти независимо от других квалификаций заявителя. В этой статье мы объясняем, как функционирует этот процесс, кто в нем участвует, какая степень прозрачности существует для лица, затронутого решением, и как его можно оспорить в суде.
Отрицательное заключение служб безопасности – это оценка компетентным органом безопасности того, что существует опасение, что заявитель (или близкий член семьи) вовлечен в деятельность, которая может угрожать безопасности государства или его граждан. Такое заключение не является уголовным осуждением и не обязательно основано на нем – оно выражает административную оценку риска, передаваемую органу власти, компетентному принимать решения по делу заявителя: Министерству внутренних дел и Управлению регистрации населения и иммиграции, или командующему районом, когда речь идет о жителях районов.
Наиболее явное законодательное выражение этого содержится в Законе о гражданстве и въезде в Израиль (временное положение), 5782-2022, который устанавливает в разделе 11, что разрешение на пребывание в Израиле или вид на жительство в Израиле не может быть выдан жителю района, и вид на жительство в Израиле не может быть выдан другому заявителю, "если Министр внутренних дел или командующий районом определили, исходя из заключения компетентных органов безопасности, что житель района или другой заявитель, или член его семьи может представлять угрозу безопасности Государства Израиль". Закон далее уточняет, что определение может быть основано, среди прочего, на заключении того, что в стране происхождения или районе проживания заявителя осуществляется деятельность, которая может угрожать безопасности государства или его граждан. Этот закон применяется в первую очередь в контексте воссоединения семей с жителями районов, но отражает более широкий принцип того, что соображения безопасности представляют собой независимое основание для отказа в статусе.
Аналогично, в обычных "регулярных" заявлениях на получение гражданства согласно Закону об гражданстве, 5712-1952, существует общее требование об отсутствии угроз безопасности или уголовных препятствий как условие предоставления гражданства, как отмечается на сайте "Коль-Зхут" в объяснении процесса получения гражданства. Однако точное определение того, что представляет собой "угроза безопасности" в этом контексте, и какие органы фактически проверяют это на практике для каждого типа заявления, варьируется в зависимости от типа процедуры.
Заключение служб безопасности в этом смысле предоставляется "компетентными органами безопасности" – таким образом это сформулировано в самом законодательстве, без обязательного указания конкретного органа в каждом контексте. На практике, когда решения касаются отказа в гражданстве на основании вовлечения в терроризм, сообщается, что Министерство внутренних дел полагалось на засекреченное заключение Службы общей безопасности (Шабак) – как явствует из решения по делу Ала Зиюд, рассмотренного Высшим судом в качестве апелляционного суда по административным делам (административная апелляция 8277/17, объединённая с административной апелляцией 7932/18, решение от 21.7.2022). В ходе этого разбирательства Министерство внутренних дел представило засекреченное заключение Шабака, поддерживающее его позицию о том, что существует интерес безопасности в устрашении тех, кто получил статус в Израиле через процедуру воссоединения семей и вовлечен в террористическую деятельность.
Следует отметить: решение по делу Зиюд касается отказа в гражданстве согласно разделу 11(б) Закона об гражданстве после осуждения за преступление терроризма – контекст отличается от отказа в первоначальном заявлении на получение статуса. Тем не менее, это иллюстрирует более широкий принцип: засекреченное заключение служб безопасности может служить центральным, а иногда почти единственным основанием для административного решения, наносящего вред статусу лица в Израиле, подлежащего судебному контролю, ограниченному по объему из-за засекреченного характера доказательств. Является ли в обычных "регулярных" заявлениях на получение статуса (в отличие от контекста терроризма) компетентным органом безопасности всегда Шабак или также участвуют органы, такие как полиция, – это вопрос, требующий отдельного изучения в каждом случае.
Практическое воздействие отрицательного заключения служб безопасности может проявляться несколькими способами: отказ в заявлении на получение гражданства; непредоставление постоянного или временного вида на жительство; задержка или отказ в поэтапной процедуре воссоединения семей; и даже отказ в выдаче разрешения на работу в Израиле тому, кто определен как представляющий угрозу безопасности. Согласно Закону о гражданстве и въезде в Израиль (временное положение), ограничение явно применяется как самому жителю района, так и членам семьи, так что отрицательное определение безопасности в отношении одного лица может заблокировать процесс получения статуса родственника.
Важно понимать, что это независимое и отдельное основание от "обычных" условий процесса: заявитель, отвечающий всем остальным пороговым требованиям (связь, подлинный брак, центр жизни в Израиле и тому подобное), все равно может быть отклонен исключительно из-за определения безопасности.
Один из наиболее чувствительных вопросов в этом контексте – вопрос прозрачности: в какой степени заявитель подвергается воздействию содержания, на котором основано решение против него. Как общее правило, когда речь идет об информации, засекреченной по соображениям безопасности государства, компетентные органы не раскрывают полное содержание или его источники и методы действия.
В контексте Апелляционного трибунала, действующего в соответствии с Законом о въезде в Израиль, 5712-1952, существует явное рассмотрение этого вопроса: когда орган власти стремится представить засекреченные доказательства перед Трибуналом, Трибунал уполномочен определить, следует ли скрывать доказательства от апеллянта, и в надлежащих случаях может проводить разбирательства без информирования апеллянта об засекреченной информации. Однако, согласно полученной информации, даже в таком случае государство должно представить апеллянту резюме засекреченной информации при условии, что раскрытие резюме не наносит вред защищенным интересам. Важно отметить, что сам Апелляционный трибунал не уполномочен рассматривать апелляции на выдачу Министром внутренних дел специального разрешения жителю района – то есть именно те решения, которые чаще всего основаны на заключении служб безопасности согласно статье 11 Закона о гражданстве и въезде в Израиль – и поэтому в таких случаях компетентным форумом является административный суд, а не Апелляционный трибунал.
Аналогично, Положения для административных судов (Правила процедуры), 5760-2000, разрешают суду проводить разбирательства по определенному материалу в закрытом заседании и даже в присутствии только одной стороны, когда раскрытие другой стороне может нанести вред защищенному интересу. Однако рассмотрение вопроса о том, насколько на практике подлинное и конкретное резюме материала оценки безопасности представляется апеллянту, и каков его точный объем в каждом типе процедуры, является вопросом, который следует рассматривать в каждом конкретном случае перед судом, рассматривающим это дело, и не является единообразным и четким правилом для всех случаев.
Основной метод оспаривания решения Министерства внутренних дел или Управления регистрации населения и иммиграции, основанного на отрицательном заключении служб безопасности, – это подача административного иска в административный суд. Согласно положениям для административных судов, иск должен быть подан незамедлительно и не позднее сорока пяти дней с момента опубликования решения, получения уведомления о нем или осознания истцом его существования, в зависимости от того, что наступит раньше. Административный суд уполномочен проверять обоснованность решения, его процедуру и вопрос о том, были ли учтены соответствующие соображения, даже когда часть материала перед ним засекречена.
В некоторых случаях можно также запросить пересмотр или подать внутреннюю апелляцию в самом административном органе перед обращением в суды; однако наличие формальной процедуры внутренней апелляции, ее этапы и точный объем в конкретном контексте отрицательного заключения служб в заявлениях о получении статуса варьируются от случая к случаю и требуют изучения с компетентным органом перед принятием мер. В любом случае рекомендуется проконсультироваться с адвокатом, специализирующимся в этой области, перед подачей иска, так как способ формулирования претензий и определение правильного пути (административный иск, апелляция или предварительное обращение к органу) может повлиять на перспективы надлежащего разрешения дела.
В большинстве случаев полное содержание заключения не раскрывается из-за опасения нанесения вреда источникам разведки и методам действия. В определенных случаях, и в зависимости от решения форума, рассматривающего дело, может быть получено резюме ключевых претензий при условии, что это не наносит вред защищенному интересу. Объем раскрытия изучается в каждом случае в отдельности и не является единообразным.
Заключение обычно касается времени и обстоятельств, в которых оно было выдано. Однако если основание для опасения безопасности остается прежним, вероятно, что будущее заявление встретит аналогичные трудности, если только не произойдет существенное изменение обстоятельств. Каждый случай должен быть рассмотрен в отдельности.
Обычной процедурой является подача административного иска в административный суд, особенно когда речь идет о решении Министра внутренних дел выдать специальное разрешение жителю района, так как решения такого типа находятся вне компетенции Апелляционного трибунала согласно Закону о въезде в Израиль.
Да. Согласно положениям для административных судов, иск должен быть подан незамедлительно и не позднее сорока пяти дней с момента опубликования решения, доставки уведомления о нем или осознания истцом его существования, в зависимости от того, что наступит раньше.
В определенных разбирательствах, особенно в уголовных и безопасности, существуют механизмы проверки уполномоченным органом в ограниченных условиях. Что касается гражданских разбирательств о статусе, существование и объем такого механизма зависит от типа процедуры и форума, и требует отдельного изучения с адвокатом.