Негативний висновок служб безпеки може заблокувати заяви на громадянство та статус. Як приймається рішення та як його оскаржити в суді.
Заяви на статус в Ізраїлі – чи то громадянство, дозвіл на перебування, процедури об'єднання сімей або дозвіл на роботу – можуть зіткнутися з перешкодою, яка не пов'язана зі здійсненням порогових умов адміністративного характеру: рішення уповноважених органів про те, що заявник або член його родини становить „безпеку ризику". Таке рішення, яке фахівці називають „негативним висновком служб безпеки", може призвести до відмови в заяві майже незалежно від інших обставин заявника. У цій статті ми пояснимо, як функціонує процедура, хто в ній бере участь, яка рівень прозорості щодо людини, на яку вплива рішення, та як його можна оскаржити у судовому порядку.
Негативний висновок служб безпеки – це оцінка уповноваженого органу безпеки про те, що існує ризик того, що заявник (або його близький родич) задіяний у діяльності, яка може загрожувати безпеці держави або її громадян. Такий висновок не є кримінальним вироком і не обов'язково базується на засудженні – він виражає адміністративну оцінку ризику, яка передається уповноваженому органу для прийняття рішення щодо статусу заявника: Міністерству внутрішніх справ та Управлінню народонаселення та імміграції, або командиру району, якщо мова йде про мешканців розпорядженої території.
Найбільш прямий юридичний вираз цього знаходиться в Законі про громадянство та в'їзд до Ізраїлю (тимчасовий розпорядок), 5782-2022, який встановлює в розділі 11, що дозвіл на перебування в Ізраїлі або дозвіл на перебування в Ізраїлі не буде видано мешканцю території або іншому заявнику, „якщо міністр внутрішніх справ або командир району, відповідно до висновку від уповноважених органів безпеки, визначив, що мешканець території або інший заявник або член його родини можуть становити ризик безпеки для держави Ізраїль". Закон також уточнює, що рішення може базуватися, серед іншого, на висновку про те, що в країні проживання або в районі проживання заявника проводиться діяльність, яка може загрожувати безпеці держави або її громадян. Цей закон застосовується насамперед у контексті об'єднання сімей з мешканцями території, але відображає ширший принцип, що безпеці міркування є самостійною причиною для відмови в статусі.
Навіть у звичайних процедурах громадянства за Законом про громадянство, 5712-1952, існує загальна вимога про відсутність заперечення безпеки або криміналу як умови для надання громадянства, як зазначено на сайті Кол-Зхут щодо процедури громадянства. Однак точне формулювання того, що становить „запереченням безпеки" в цьому контексті, і які органи його фактично перевіряють у кожному типі заяви, змінюються в залежності від типу процедури.
Висновок служб безпеки в цьому сенсі дається „уповноваженими органами безпеки" – так це сформульовано в законодавстві, без обов'язкового посилання на конкретну установу в кожному контексті. Практично, коли мова йде про рішення щодо відмови в громадянстві через причини, пов'язані з активністю в тероризмі, було оприлюднено, що Міністерство внутрішніх справ спирається на конфіденційний висновок Служби безпеки (Шін Бет) – як випливає з рішення справи Алаа Зіюд, розглянута в Верховному суді у своїй якості як апеляційний орган у адміністративних справах (апел. 8277/17, об'єднана з апел. 7932/18, рішення від 21.7.2022). У ході цієї справи Міністерство внутрішніх справ представило конфіденційний висновок Служби безпеки, який підтримував позицію про те, що існує безпеки інтерес у відлякуванні тих, хто отримав статус в Ізраїлі через процедуру об'єднання сімей і задіяні в діяльності терористичного характеру.
Важливо зазначити: рішення у справі Зіюд стосується відмови в громадянстві відповідно до розділу 11(б) Закону про громадянство після засудження за терористичний злочин – контекст відрізняється від відмови в первинній заяві на статус. Однак воно ілюструє ширший принцип: конфіденційний висновок служб безпеки може служити центральною, а часто майже єдиною основою адміністративного рішення, яке впливає на статус людини в Ізраїлі, і він підлягає судовому перегляду обмеженого обсягу через конфіденційний характер доказів. Що до питання, чи той самий безпеки орган в заявах на «звичайне» громадянство (на відміну від контексту тероризму) завжди є Служба безпеки, або залучені також органи, такі як поліція, – це питання, яке потребує окремої перевірки від органу у кожному окремому випадку.
Практичний вплив негативного висновку служб безпеки може проявлятися в кількох напрямах: відмова в заяві на громадянство; невидання дозволу на постійне або тимчасове перебування; затримка або відмова в процедурі об'єднання сімей; навіть відмова видати дозвіл на роботу в Ізраїлі тому, кого визначено як ризику для безпеки. За Законом про громадянство та в'їзд до Ізраїлю (тимчасовий розпорядок), обмеження прямо застосовується як до самої території мешканця так і до членів його сім'ї, тому негативне визначення щодо однієї людини може заблокувати також процедуру статусу близького.
Важливо розуміти, що мова йде про самостійну і окрему основу для відмови: навіть заявник, який задовольняє всі інші вимоги пороги (зв'язок, справжні шлюби, центр життя в Ізраїлі та тому подібне) можна дискваліфікувати виключно на основі безпеки визначення.
Одна з найбільш чутливих питань у цьому контексті – питання про прозорість: до якої міри контент, на якому базується рішення проти заявника, розкривається перед ним. Як правило, коли мова йде про матеріал, закритий з огляду на безпеку держави, уповноважені органи не розкривають повний вміст або джерела і методи операцій, на яких він базується.
У контексті Апеляційного трибуналу, що функціонує відповідно до Закону про в'їзд до Ізраїлю, 5712-1952, існує прямий розгляд питання: коли орган прагне представити перед трибуналом закритий матеріал, трибунал має право розглянути питання, чи слід закрити матеріал від апелянта, і в необхідних випадках провести розгляд без відома апелянта про вміст закритої інформації. Однак, за інформацією, яку було знайдено, навіть в такому випадку держава зобов'язана представити апелянту коротку інформацію про закритий матеріал, за умови, що представлення короткої інформації не завдасть шкоди захищеним інтересам. Важливо зазначити, що сам Апеляційний трибунал не має права розглядати рішення міністра внутрішніх справ про видачу спеціального дозволу мешканцю території – тобто саме ті рішення, які найчастіше базуються на негативному висновку служб безпеки відповідно до розділу 11 Закону про громадянство та в'їзд до Ізраїлю – тому в таких випадках відповідним органом є суд адміністративних справ, а не Апеляційний трибунал.
Аналогічно, правила судів адміністративних справ (процес), 5761-2000, дозволяють суду проводити розгляди деякого матеріалу за закритих дверей і навіть за присутності однієї сторони, там, де розкриття друго стороне могло б завдати шкоди захищеному інтересу. Однак питання про те, до якої міри на практиці розкривається апелянту реальна і конкретна коротка інформація про матеріал оцінки безпеки, і який точний обсяг у кожному типі процедури, – це питання, яке слід розібрати окремо стосовно справи, розглянутої судом, і воно не є єдиним і зрозумілим правилом для всіх випадків.
Основним способом оскаржити рішення Міністерства внутрішніх справ або Управління народонаселення та імміграції, яке базується на негативному висновку служб безпеки, є подання адміністративного позову до суду адміністративних справ. Відповідно до правил судів адміністративних справ (процес), слід подати позов без затримання, і не пізніше сорока п'яти днів з дня опублікування рішення, отримання повідомлення про нього, або осведомлення апелянта про нього, в залежності від того, що наступило раніше. Суд адміністративних справ має право розглядати обґрунтованість рішення, процес його прийняття та питання про те, чи було розглянуто відповідні міркування, навіть коли частина матеріалу перед ним є закритою.
У деяких випадках можна також звернутися з проханням про перегляд або внутрішню апеляцію в межах адміністративного органу самого по собі перед апеляцією до судів, однак наявність, послідовність і точний обсяг формального внутрішнього порядку апеляції в контексті негативного висновку служб безпеки в заявах на статус змінюються від випадку до випадку і вимагають перевірки з органом, що розглядає справу, перед тим, як буде здійснено будь-які кроки. У будь-якому випадку рекомендується консультуватися з адвокатом, який спеціалізується на цій галузі перед поданням позову, оскільки спосіб формулювання скарг і виявлення правильного шляху (адміністративний позов, апеляція, або попередня апеляція до органу) можуть вплинути на можливості належного розгляду справи.
У більшості випадків повний вміст висновку не розкривається через занепокоєння щодо розвідувальних джерел і методів операцій. У деяких випадках, залежно від рішення органу, що розглядає справу, ви можете отримати коротку інформацію про основні положення, при умові, що розкриття короткої інформації не завдасть шкоди захищеному інтересу. Обсяг розкриття розглядається окремо і не є єдиним.
Висновок зазвичай стосується моменту і обставин, за яких він був виданий. Однак, якщо основа для безпеки занепокоєння залишається актуальною, вірогідно, що майбутня заяви також зіткнеться з аналогічною проблемою, якщо не відбудеться суттєва зміна обставин. Кожний випадок слід розглянути окремо.
Звичайний процес – подання адміністративного позову до суду адміністративних справ, особливо коли мова йде про рішення міністра внутрішніх справ про видачу спеціального дозволу мешканцю території, оскільки такі рішення не належать до компетенції Апеляційного трибуналу за Законом про в'їзд до Ізраїлю.
Так. Відповідно до правил судів адміністративних справ (процес), позов слід подати без затримання, не пізніше сорока п'яти днів з дня опублікування рішення, отримання про нього повідомлення, або осведомлення апелянта про його наявність, в залежності від того, що наступило раніше.
У деяких процедурах, особливо в кримінальних та безпеки контекстах, існують механізми перегляду уповноваженим органом в обмежених умовах. Щодо процедур статусу громадян, наявність і обсяг подібного механізму залежать від типу процедури і органу, що розглядає справу, і вимагають окремої перевірки з адвокатом.