שהיתם בחו"ל שבע שנים או קיבלתם מעמד במדינה אחרת ותושבות הקבע פקעה? הסבר על תקנה 11א, מבחן הזיקה הנאותה, נוהל 5.2.0018, הלכת אלחאק ודרכי ההשגה.
רבים מבעלי רישיון לישיבת קבע בישראל מגלים שמעמדם פקע רק כאשר הם מבקשים לחדש תעודת זהות, לרשום כתובת חדשה או בעת ביקורת הגבולות בנתב"ג. ההודעה מפתיעה, משום שאיש לא שלח מכתב ואיש לא קיים שימוע: על פי הדין, רישיון לישיבת קבע עשוי לפקוע מאליו, בלא החלטה פוזיטיבית של רשות האוכלוסין וההגירה.
הבסיס המשפטי מצוי בתקנה 11(ג) לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974, הקובעת כי תוקפו של רישיון לישיבת קבע יפקע, בין היתר, אם בעל הרישיון עזב את ישראל והשתקע במדינה מחוץ לישראל. תקנה 11א לתקנות מוסיפה חזקה: יראו אדם כמי שהשתקע במדינה מחוץ לישראל אם התקיים בו אחד משלושה מצבים:
• הוא שהה מחוץ לישראל תקופה של שבע שנים לפחות; • הוא קיבל רישיון לישיבת קבע באותה מדינה; • הוא קיבל את האזרחות של אותה מדינה בדרך של התאזרחות.
חשוב לדייק: התקנה אינה מדברת על שבע שנים "רצופות", ואינה קובעת שביקור קצר בישראל מאפס את המניין. בית המשפט העליון קבע עוד בבג"ץ 282/88 עווד נגד ראש הממשלה כי רישיון לישיבת קבע נסמך על מציאות של ישיבת קבע, וכאשר מציאות זו חדלה להתקיים – הרישיון פוקע מתוכו הוא. באותו עניין נפסק כי ביקורים תקופתיים והצהרה על כוונה לשוב אינם משמרים, כשלעצמם, את המעמד. המבחן האמיתי הוא אפוא מבחן מרכז החיים, ושלושת המצבים שבתקנה 11א הם חזקות שנועדו ליישמו.
לעניין האזרחות הזרה, נוהל רשות האוכלוסין 5.2.0018 מבהיר כי הכוונה לאזרחות שהתקבלה על דרך של בקשה להתאזרחות – לא אזרחות שהתקבלה אוטומטית – וכי אין מדובר באזרחות המדינה שבדרכונה קיבל המבקש לראשונה את רישיון הקבע. עוד קובע הנוהל כי מי שהיה קטין כאשר הוריו העתיקו את מרכז חייהם אל מחוץ לישראל, שאלת תושבותו תיבדק ככלל מיום בגירותו, והתקופה שקדמה לכך לא תילקח בחשבון.
אדם שרישיון ישיבתו פקע נחשב, לפי נוהל 5.2.0018 עצמו, כמי שנמצא בישראל ללא רישיון ישיבה. המשמעות המעשית כבדה: סעיף 13(א) לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, קובע כי מי שאינו אזרח ישראלי או עולה ונמצא בישראל בלי רישיון ישיבה – שוהה שלא כדין – יורחק מישראל, וההרחקה נעשית על פי צו הרחקה שנותן שר הפנים. לכן, מי שגילה כי מעמדו נרשם כפקוע מוטב שיימנע מיציאה מישראל עד להסדרת העניין, שכן כניסה חוזרת עלולה להיות מסורבת.
ברמה היומיומית, לשכות רשות האוכלוסין אינן מנפיקות תעודת זהות לתושב קבע שברישומו מופיע מעמד "עבר" או "חדל להיות תושב" בטרם נבדקה שאלת הפקיעה לפי נהלי האשרות, ושירותי מרשם נוספים נחסמים אף הם. משמעות הדבר היא שהפקיעה מתגלה לרוב דווקא בדלפק, בעת בקשה שגרתית.
יש להבחין בין מעמד תושב הקבע לפי חוק הכניסה לישראל לבין תושבות לצורך ביטוח לאומי וביטוח בריאות ממלכתי. המוסד לביטוח לאומי מפעיל מבחן מרכז חיים עצמאי משלו: תושב שיצא לחו"ל ממשיך להיות רשום כתושב בחמש השנים הראשונות ליציאתו, ותושב חוזר נדרש למלא שאלון לקביעת תושבות. מי שחזר לאחר היעדרות ממושכת עשוי לעמוד גם בפני תקופת המתנה לביטוח בריאות, שניתן לפדות בתשלום. השגה על החלטת תושבות של הביטוח הלאומי מוגשת לבית הדין האזורי לעבודה בתוך 12 חודשים ממכתב הדחייה – ולא לבית הדין לעררים. שני המסלולים משפיעים זה על זה, אך אינם זהים, ויש לטפל בשניהם במקביל.
נוהל 5.2.0018 – נוהל פקיעת רישיון לישיבת קבע – הוא המסמך המרכזי שלפיו פועלות הלשכות. הנוהל מעגן את הוראות הביצוע שמסר שר הפנים לבית המשפט העליון בבג"ץ 2227/98 המוקד להגנת הפרט נגד שר הפנים ביום 15.3.2000 (המכונות לעיתים "נוהל שרנסקי"), והוא מתווה שני שלבים:
• שלב ראשון – "זיקה נאותה": כאשר במרשם מופיע המבקש כמי שרישיונו פקע, נבדקת הזיקה הנאותה שלו לישראל במהלך תקופת שהייתו בחו"ל. • שלב שני – מרכז חיים: אם נמצאה זיקה נאותה, המבקש יתבקש להוכיח מרכז חיים בישראל במהלך השנתיים האחרונות מאז חזרתו. אם הוכיח – תבוטל ברישומו הפקיעה והוא יקבל את השירות המבוקש.
התוצאה של הליך מוצלח היא ביטול הפקיעה ברשומה – כלומר השבת המעמד הקיים, ולא מתן מעמד חדש. הוראות הביצוע משנת 2000 מוסיפות שתי הקלות חשובות: מי שנגרע מהמרשם משנת 1995 ואילך, ביקר בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא שהיה ברשותו ומתגורר בישראל שנתיים לפחות – ייראה כמי שקיבל רישיון לישיבת קבע מיום חזרתו; ומי שרישיונו פקע על פי הדין אך משרד הפנים לא הודיע לו על כך ולא גרע אותו מהמרשם – ייראה כמי שנושא רישיון תקף, ובלבד שביקר בישראל בתקופה האמורה. הנוהל חל, בשינויים המחויבים, גם על מי שהעתיק את מרכז חייו לשטחי יהודה, שומרון וחבל עזה.
הנוהל אינו מגדיר מהי "זיקה נאותה", ובכך טמון עיקר המאבק המשפטי. בפועל נבחנים, בין היתר, תדירות הביקורים בישראל, קיומם של בני משפחה, נכסים או עסקים בישראל, והנסיבות שבגינן שהה המבקש בחו"ל. את מרכז החיים בישראל מוכיחים לפי נוהל 1.13.0001 – נוהל בדיקה וקביעת מרכז חיים – באמצעות חוזה שכירות או רכישה, אישור מגורים מהרשות המקומית, חשבונות ארנונה, חשמל ומים, אישור חברות בקופת חולים, תלושי שכר ואישורי מעסיק, אישורי לימודים של הילדים, תדפיסי חשבון בנק ומסמכי הנסיעה של כל בני המשפחה. הרשות דורשת את כל המסמכים במרוכז, במקור או בהעתק נאמן למקור, ומאפשרת להשלימם בתוך 45 ימים בלבד מיום הגשת הבקשה – בקשה שלא הושלמה במועד תיראה כמבוטלת. ההחלטה מתקבלת על סמך מכלול הראיות ולאחר ראיון עם המבקש.
יודגש כי שתי עילות הפקיעה האחרות – קבלת רישיון קבע או התאזרחות במדינה אחרת – נותרו, על פי הוראות הביצוע, לשיקול דעת משרד הפנים לאור נסיבותיו האישיות ומכלול זיקותיו של הפונה. גם במקרים אלה יש מקום לבקשה מנומקת ומתועדת היטב.
רבים מהפונים בעניין פקיעת תושבות קבע הם תושבי מזרח ירושלים, שמעמדם נקבע ברישום שלאחר 1967. בבג"ץ 282/88 עווד קבע בית המשפט העליון כי תושבי מזרח ירושלים כפופים לחוק הכניסה לישראל ורואים אותם כמי שקיבלו רישיון לישיבת קבע – ומכאן שגם דיני הפקיעה חלים עליהם. באותה פרשה, מי שהיגר לארצות הברית והתאזרח שם נמצא כמי שהשתקע מחוץ לישראל, ומעמדו פקע.
ההלכה התפתחה משמעותית בעע"ם 3268/14 אלחאק נגד שר הפנים (2017). בית המשפט העליון, מפי השופט פוגלמן ובהסכמת השופט מזוז והנשיאה נאור, קבע כי תושבי מזרח ירושלים הם תושבים ילידים, שזיקתם למקום שונה מהותית מזו של מהגרים. כאשר תושב יליד ששימר זיקה למקום שב ומבקש להשיב את מעמדו, יש ככלל להיעתר לבקשה – בהיעדר טעם ביטחוני, פלילי או טעם כבד משקל אחר – ועל שר הפנים לתת משקל ראוי למעמדו כיליד ולהיעדר כל מעמד חלופי. באותו מקרה נפסק כי יש להעניק למערער רישיון לישיבת קבע, או לחלופין רישיון לישיבת ארעי לשנתיים ולאחר מכן מעמד קבע בכפוף להוכחת מרכז חיים. הנשיאה נאור הדגישה כי כל מקרה נבחן לפי נסיבותיו ולפי מדיניות השר. גישה זו יושמה בפסיקה נוספת מאותה שנה.
לפי נתוני משרד הפנים שפורסמו על ידי המוקד להגנת הפרט, למעלה מ-14,000 תושבי מזרח ירושלים איבדו את מעמדם בין 1967 ל-2014. הלכת אלחאק מעניקה לרבים מהם בסיס איתן לבקשת השבת מעמד, ובלבד שהבקשה נתמכת בראיות של ממש לזיקה שנשמרה ולמרכז חיים נוכחי.
בקשה להשבת מעמד מוגשת בלשכת רשות האוכלוסין, בנוכחות אישית, בצירוף טופס הבקשה הרלוונטי ותשלום אגרה על פי לוח האגרות. סירוב הלשכה איננו סוף הדרך, אך לוחות הזמנים קצרים ומחייבים:
• ערר פנימי: לפי נוהל 1.6.0001, ניתן להגיש ערר פנימי אחד בלבד, בכתב, בלא שיהוי ולא יאוחר מ-21 ימים מיום קבלת ההחלטה, בלשכה שבה ניתנה ההחלטה. ערר שיוגש לאחר מועד זה לא יטופל. ההגשה אינה כרוכה באגרה, וההחלטה בערר חייבת להיות מנומקת ובכתב. • ערר לבית הדין לעררים: על החלטות לפי חוק הכניסה לישראל ניתן להגיש ערר לבית הדין לעררים מכוח סעיף 13כד לחוק, בתוך 30 ימים מיום קבלת ההודעה על ההחלטה או מיום שנודע עליה, לפי המוקדם. בית הדין דן בעילות ובסמכויות של בית משפט לעניינים מינהליים, רשאי להורות לרשות להמציא את תיקה, ומוסמך לתת סעדים זמניים. • ערעור מינהלי: החלטה סופית של בית הדין לעררים ניתנת לערעור בזכות לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, בתוך 45 ימים ממועד מתן ההחלטה או המצאתה.
חשוב לדעת: עצם הגשת בקשה או ערר פנימי אינו מונע הרחקה מישראל או החזקה במשמורת, אלא אם ניתנה החלטה שיפוטית המורה על עיכוב ביצוע. במקרים מתאימים יש לפעול לקבלת צו כזה במקביל להליך העיקרי.
מי שאינו עומד במבחן הזיקה הנאותה ואין לו כל מעמד אחר בישראל, עשוי לשקול הגשת בקשה למעמד מטעמים הומניטריים מיוחדים לפי נוהל 5.2.0022, הנדונה בוועדה הבין-משרדית ומוכרעת על ידי מנכ"ל הרשות. זהו מסלול שיורי ואיטי, ואין לראותו כתחליף לבקשת השבת מעמד מבוססת.
משרדנו מלווה תושבי קבע שמעמדם נרשם כפקוע – בין אם גילו זאת בלשכה, בביקורת הגבולות או במכתב מרשות האוכלוסין – וכן בני משפחה המבקשים להיערך מראש לפני שיבה לישראל. הליווי כולל בחינה של רישומי הכניסות והיציאות ושל הבסיס העובדתי לקביעת הפקיעה, בניית תיק ראיות מסודר לזיקה הנאותה ולמרכז החיים, הכנה לראיון, ניסוח הבקשה וטענותיה המשפטיות לאור הלכות עווד ואלחאק – ובמידת הצורך הגשת ערר פנימי, ערר לבית הדין לעררים, ערעור מינהלי ובקשה לעיכוב ביצוע. במקביל אנו מסייעים בהסדרת סוגיית התושבות מול המוסד לביטוח לאומי. אין באמור כדי להבטיח תוצאה כלשהי, וכל מקרה נבחן לגופו בהתאם לנסיבותיו.
לא בהכרח, אך גם לא להפך. תקנה 11א מקימה חזקה של השתקעות בחו"ל לאחר שהייה של שבע שנים לפחות, ובית המשפט העליון קבע בעניין עווד כי ביקורים תקופתיים אינם משמרים כשלעצמם את המעמד. מנגד, הוראות הביצוע שבנוהל 5.2.0018 מאפשרות לראות במי שביקר בישראל ושב להתגורר בה כמי שמעמדו נשמר או הושב. השאלה המכריעה היא היכן היה מרכז חייכם בפועל ואילו זיקות לישראל נשמרו, ולכך נדרשת בחינה פרטנית של הראיות.
לפי תקנה 11א(3), הפקיעה חלה על מי שקיבל אזרחות זרה בדרך של התאזרחות, כלומר על פי בקשה. נוהל 5.2.0018 מבהיר כי אזרחות שהתקבלה אוטומטית, וכן אזרחות המדינה שבדרכונה קיבלתם לראשונה את רישיון הקבע, אינן נכללות בעילה זו. גם כאשר העילה מתקיימת, הוראות הביצוע מותירות את יישומה לשיקול דעת משרד הפנים לאור מכלול זיקותיו של הפונה, ולכן יש חשיבות לבקשה מנומקת ומתועדת.
נוהל 5.2.0018 קובע במפורש כי לגבי מי שהיו קטינים בעת שהוריהם העתיקו את מרכז חייהם אל מחוץ לישראל, שאלת התושבות תיבדק ככלל מיום בגירותם, והתקופה שקדמה לכך לא תילקח בחשבון. מדובר בטענה מרכזית עבור מי שנולד בישראל ועזב אותה בילדותו, ויש לתמוך אותה בראיות לגיל בעת היציאה ולזיקות שנשמרו לאחר הבגירות.
הנוהל דורש נוכחות אישית בלשכת רשות האוכלוסין, והשלב השני של המבחן עוסק בהוכחת מרכז חיים בישראל בשנתיים האחרונות מאז החזרה. בפועל, מי שנמצא בחו"ל ומעמדו נרשם כפקוע עלול להיתקל בקושי בכניסה לישראל, ולכן מומלץ לבחון את המצב הרישומי ולהיערך משפטית לפני הנסיעה. מי שגילה רישום פקיעה בעודו בישראל – מוטב שלא ייצא ממנה עד להסדרת העניין.
הנהלים אינם קובעים מועד מחייב להחלטה בבקשת השבת מעמד. המועדים הקבועים הם דווקא כלפי המבקש: השלמת מסמכי מרכז החיים בתוך 45 ימים, ערר פנימי בתוך 21 ימים, ערר לבית הדין לעררים בתוך 30 ימים וערעור מינהלי בתוך 45 ימים. משך הטיפול בפועל משתנה ממקרה למקרה, ובהיעדר מענה בזמן סביר ניתן לשקול פנייה לערכאות.