מי זכאי לתעודת מעבר ישראלית לזרים (תמי"ל), מה תוקפה, מדוע אשרת חוזר היא מסמך נפרד לגמרי, וכיצד תוקפים החלטת סירוב — מדריך מעשי מבית משרדנו.
בעלי רישיון לישיבת קבע בישראל — ובהם תושבי מזרח ירושלים ורמת הגולן — אינם אזרחים ישראלים, ולכן אינם זכאים לדרכון ישראלי. בהעדר דרכון זר תקף, מסמך הנסיעה היחיד שיאפשר להם לצאת מישראל ולשוב אליה הוא תעודת מעבר ישראלית לזרים (תמי"ל). אותו צורך עולה גם אצל מי שבהליך מדורג ותוקף דרכונו הזר פג, אצל מי שהוכר כפליט או קיבל רישיון א/5, ואצל קטינים בעלי מעמד ארעי בלא דרכון.
העניין אינו טכני. סעיף 7 לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 קובע שאדם — אזרח או שאינו אזרח — לא ייכנס לישראל ולא ייצא ממנה אלא לאחר שהציג בביקורת הגבולות דרכון, תעודת מעבר או תעודה אחרת בני תוקף. אלא שהמסמך שמאפשר לצאת אינו המסמך שמבטיח את החזרה — והבלבול בין השניים הוא אחת התקלות הנפוצות.
מסמכי הנסיעה הישראליים מוסדרים בחוק הדרכונים, תשי"ב-1952. סעיף 2(ב)(1) לחוק קובע כי תעודת מעבר תינתן "למי שאינו אזרח ישראלי או למי שאזרחותו בלתי מוגדרת או מסופקת". סעיף 6(א) מקנה לשר הפנים שיקול דעת לסרב ליתן דרכון או תעודת מעבר ולסרב להאריכם, וכן לקבוע תנאים למתן התעודה. הסירוב אפשרי אפוא — אך הוא נתון לשיקול דעת שיש להפעילו כדין ולפי נסיבות המקרה.
סעיף 22 לנוהל 3.1.0001 (נוהל הטיפול במסמכי נסיעה ישראליים) מונה שלושה סוגי תעודות מעבר, המפורטים בסעיפים 23–25: תמי"ל — לזרים; תמבד"ל — במקום דרכון לאומי; ותמח"פ — לשימוש חד פעמי. הטיפול בבקשה מתחלק לשני נהלים: נוהל 3.2.0006 (נוהל הטיפול בבקשה לתעודת מעבר ישראלית לזרים - עבור מי שרשום במרשם האוכלוסין), מיום 11.2.2024, ונוהל 3.2.0016 (נוהל הטיפול בבקשה לתעודת מעבר ישראלית למי שאינו תושב הרשום במרשם האוכלוסין), מיום 14.12.2023.
ההבחנה המרכזית בנוהל 3.2.0006 היא בין קבע לארעי. סעיף 1.5 קובע כי לבעל רישיון לישיבת קבע "תינתן תעודת מעבר אלא אם כן נמצאו טעמים המצדיקים שלא להיענות לבקשתו". הכלל אפוא הוא מתן התעודה; הסירוב הוא החריג, והוא טעון טעמים. סעיף 4.4.1.3 מוסיף כי החלטה שלא להיענות מתקבלת בידי מנהל המרחב, לאחר המלצת מנהל הלשכה. הזכאות עומדת גם למי שמחזיק באזרחות זרה, ובלבד שרישיון הישיבה לא פקע (סעיפים 4.4.1.1–4.4.1.2).
בעל רישיון לישיבת ארעי, לעומת זאת, אינו זכאי לתמי"ל באופן גורף אלא רק במקרים המנויים בסעיפים 1.6 ו-4.4: בעל א/1 (עולה בכוח); קטין א/5 שהוא נין של יהודי או נלווה לזכאי שבות; בעל א/5 שבהליך מדורג ותוקף דרכונו הזר פג; מי שהוכר כפליט או שהסתנן וקיבל א/5; ותושב הרשות הפלסטינית ברישיון ארעי, שלגביו התקבל אישור גורם ביטחוני (לרבות ועדת מאוימים) כי סכנה לחייו מונעת ממנו לקבל דרכון פלסטיני. בכל אלה נדרש ככלל רישיון תקף לשישה חודשים לפחות, ושלא יהיה בידי המבקש דרכון זר תקף. סעיף 4.4.7 מאפשר להעביר מקרים חריגים אחרים לבחינת אגף מרשם וביומטרי.
סעיף 1.3 לנוהל 3.2.0006 קובע שתוקף תעודת המעבר הוא חמש שנים מיום שניתנה — ובכל מקרה לא מעבר לתוקף רישיון הישיבה; ניתן לנפקה גם לתקופה קצרה יותר. סעיף 1.4 מוסיף כי אין להאריכה מעבר לתוקף הרישיון שבו אחז המבקש בעת ההנפקה. לתושב קבע יאושר, לפי סעיף 4.4.1.4, תמי"ל לעד חמש שנים, לרבות אשרת כניסה חוזרת בתוקף דומה.
התעודה אינה בהכרח "עולמית": סעיף 4.8 קובע כי ככלל התמי"ל יוגבל למדינות שבהן המבקש עתיד לשהות, והן יצוינו בו במפורש. סעיף 4.11 מזכיר שעל מקבל התעודה לברר מול כל מדינת יעד אם נדרשת אשרה, שכן הסכמי פטור אינם חלים בהכרח על מחזיקי תעודות מעבר. באשר לאזרחות, סעיף 4.7.1 קובע שתירשם האזרחות הזרה כפי שהיא במרשם.
מבחינה מעשית נדרשים נוכחות אישית בלשכה, תעודת זהות, טופס דר/41, הצגת תעודת מעבר קודמת ודרכון זר ככל שישנם, ותשלום אגרה (סעיפים 3.2–3.10). בבקשה עבור קטין נדרשת נוכחות הקטין ואחד ההורים, וכשההורים אינם נשואים — הסכמת שניהם, אלא אם הוצג פסק דין המתיר אחרת. התעודה נשלחת בדואר רשום (סעיף 4.6.5).
תעודת מעבר מאפשרת לצאת. היא אינה מבטיחה חזרה. אשרת חוזר מוסדרת בחוק אחר — סעיף 5 לחוק הכניסה לישראל — ולפיו שר הפנים רשאי לתת אשרת חוזר למי שרשאי לשבת בישראל ישיבת קבע ורוצה לצאת על מנת לחזור. לפי סעיף 4.10 לנוהל 3.2.0006, לתושב קבע תינתן אשרת כניסה חוזרת רב-פעמית, ולבעל רישיון ארעי תונפק, בהעדר מניעה, אשרה חד-פעמית, המודבקת בתעודת המעבר.
ההפרדה בין שני המסמכים אינה טכנית אלא מהותית, ובית המשפט העליון עמד עליה במפורש. המשמעות המעשית: יש להגיש בקשה נפרדת לאשרת חוזר במקביל לבקשה לתעודת המעבר (כך, למשל, בסעיף 6.1 לנוהל 3.2.0016), ואישור התעודה אינו מלמד דבר על אישור האשרה. מי שיוצא בלא אשרת חוזר בתוקף עלול למצוא את עצמו מחוץ לארץ בלא דרך חוקית לחזור.
נוהל 3.2.0016 פותח בקביעה שככלל לא תינתן תעודת מעבר ישראלית לזרים שאינם רשומים במרשם, אלא במקרים חריגים בלבד. סעיף 3.3 מונה אותם: זר שאין למדינתו נציגות קונסולרית בישראל, לצורך יציאתו בלבד; זר שהוצא נגדו צו הרחקה או המבקש לצאת מרצון ואין לו מסמך נסיעה תקף; זכאי שבות הנמצא בחו"ל ומבקש לעלות; מי שהוראת השעה חלה עליו ושוהה בהיתר שהייה או ברישיון ב/1; בן זוג של ישראלי המחזיק לפחות שלוש שנים ברישיון ב/1 מכוח הזוגיות, בכפוף לראיון עדכני ולמרכז חיים; ומקרים הומניטריים חריגים, באישור המטה.
התוקף כאן קצר בהרבה: לפי סעיף 3.4, ככלל עד חצי שנה מיום ההנפקה או כתוקף הרישיון, לפי הקצר. מדובר במסמך נסיעה זמני שאינו ביומטרי, ולא ניתן להאריכו — במידת הצורך תונפק תעודה חדשה. סעיפים 4.11–4.12 מאפשרים תוקף ארוך יותר אם מדינת היעד דורשת זאת ובכפוף לתימוכין, אך לא יותר משנה ולא מעבר לרישיון. הנוהל אף מחייב תצהיר על כוונת היציאה ועל מדינות היעד, ועל השבת התעודה תוך חמישה ימים מן החזרה (סעיף 4.9).
השלב הראשון הוא ערר פנימי. לפי סעיף ב.2 לנוהל 1.6.0001 (נוהל קליטת בקשות ועררים על החלטות בלשכות ומטה רשות האוכלוסין), הערר יוגש בכתב בלא שיהוי ולא יאוחר מ-21 ימים מקבלת ההחלטה, ורק בלשכה שבה התקבלה; ערר שיוגש באיחור לא יטופל. הנוהל חל גם על הדרכונים, ונוהל 3.2.0016 מפנה אליו בסעיפים 5.3.5.5 ו-6.2.
בשלב הבא נדרשת הבחנה. החלטה בעניין אשרת חוזר או רישיון ישיבה היא החלטה לפי חוק הכניסה לישראל, ועליה מוגש ערר לבית הדין לעררים; על פסק דינו מערערים למחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בתוך 45 ימים. סירוב להנפיק את תעודת המעבר עצמה נטוע בחוק הדרכונים — ובית הדין לעררים כבר הביע ספק אם מחלוקות בהקשר זה מצויות בסמכותו העניינית, בציינו כי המחוזי, בהליך של עתירה מינהלית, מוסמך לדון בטענות מכוח חוק זה. נקודה שראוי לברר לפני ההגשה, לא אחריה.
כלל מעשי נוסף: אין לתקוף החלטה שטרם ניתנה. בעת"מ (י-ם) 1131-12-24 (23.4.2025) סולקה על הסף עתירה שעניינה הנפקת מסמך מזהה, משום שהוגשה בטרם מוצו ההליכים וטרם ניתנה כל החלטה. בעת"מ (י-ם) 7751-05-25 (5.6.2025) נדחתה עתירה לתעודת מעבר או לאישור יציאה וכניסה — בין היתר משום שתושבות העותרת פקעה שנים קודם לכן, ומשום שהתייצבה בלשכה ללא תיאום ופנתה לבית המשפט בלי לפנות תחילה לרשות; היא חויבה בהוצאות. הגישו אפוא בקשה מסודרת ודרשו החלטה מנומקת — ורק אז פנו לערכאות, ומוטב להתחיל חודשים לפני הנסיעה.
בעע"מ 4760/20 (4.3.2021) דחה בית המשפט העליון ערעורו של מי ששהה ברישיון ביקור זמני ושהוצא נגדו צו הרחקה, וקבע כי "דין אחד לעניין הנפקת תעודת מעבר ודין אחר לעניין מתן אשרת חוזר": אין לערב בין הזכות לצאת לזכות לשוב, והתערבות בשיקול דעתו הרחב של שר הפנים תישמר למקרים חריגים.
בעת"מ (ת"א) 32811-01-23 (23.10.2023) התקבלה עתירתה של בעלת רישיון א/5 שהמציאה מסמך רשמי המלמד שאזרחותה הזרה בוטלה, ושמקרהּ אינו נמנה על המקרים שבנוהל. בית המשפט קבע (פסקאות 17–21) שהנוהל אינו ממצה את שיקול הדעת: על הרשות לשקול כל מקרה לנסיבותיו ואף לסטות מהנחיותיה כשעולה הצורך, ואי-יכולת לצאת ולשוב בתקופת הביניים פוגעת בחופש התנועה ובזכות הגישה לערכאות. הרשות חויבה להנפיק תעודת מעבר לשלוש שנים.
בערר (ת"א) 3433-23 (4.3.2024) נדחתה בקשתם של בני זוג — ישראלית ונתין זר — לחייב את הרשות להנפיק לו מראש אשרת חוזר, כדי שייצא למדינתו להוציא דרכון וישוב: העורר לא הציג ולו העתק דרכון, זהותו לא הובררה, ואין זה סביר לאשר חזרה מראש. בערעור, בעמ"נ (ת"א) 48332-03-24 (2.6.2024), התקבל הערעור: נפסק כי הרשות לא שקלה כלל את טובת הקטין שנולד בינתיים, וכי בכפוף לבדיקה מקדמית של כנות הקשר תונפק אשרת כניסה חוזרת חד-פעמית. הפער בין דחייה לקבלה נעוץ אפוא פעמים רבות בשאלה אילו שיקולים הונחו לפני מקבל ההחלטה.
ובערר (ת"א) 2623-26 (26.7.2026) נדחתה בקשת הרשות למחוק על הסף ערר של מבקש מקלט שביקש אשרת חוזר כדי לחדש את דרכונו. בית הדין ציין שעל פני הדברים עמד לעורר פטור מהמצאת מסמכים ושהוא הועבר בין גורמי הרשות בלא מענה ענייני, והורה לרשות להודיע אם תנפיק אשרת חוזר לכניסה אחת ולתקופה קצובה. גם התנהלות ממושכת בלא החלטה עניינית היא עילה שראוי להעלות.
משרדנו מלווה תושבי קבע, תושבי מזרח ירושלים ובעלי מעמד ארעי בבקשות לתעודת מעבר ולאשרת חוזר — מבניית הבקשה ועד להשגה על סירוב. אנו בוחנים תחילה איזה נוהל חל ואיזו ערכאה מוסמכת, מוודאים שהבקשה כוללת את מסמכי הסף ואת התשתית העובדתית התומכת בה — לרבות שיקולים משפחתיים וטובת קטין — ופועלים לקבלת החלטה מנומקת בכתב בתוך זמן סביר. במקרים המתאימים אנו מגישים ערר פנימי, ערר לבית הדין לעררים או עתירה מינהלית, ובעת הצורך גם בקשה לסעד ביניים.
סעיף 1.5 לנוהל 3.2.0006 קובע שלבעל רישיון לישיבת קבע תינתן תעודת מעבר, אלא אם נמצאו טעמים המצדיקים שלא להיענות לבקשה. כלומר נקודת המוצא היא מתן התעודה, והסירוב הוא החריג שדורש הנמקה. לפי סעיף 4.4.1.3, החלטה שלא להיענות מתקבלת בידי מנהל המרחב לאחר המלצת מנהל הלשכה. הזכאות עומדת גם למי שמחזיק באזרחות זרה, ובלבד שרישיון הישיבה בתוקף.
לפי סעיף 1.3 לנוהל 3.2.0006, התוקף הוא עד חמש שנים מיום ההנפקה, ובכל מקרה לא מעבר לתוקף רישיון הישיבה; ניתן להנפיק גם לתקופה קצרה יותר. סעיף 1.4 קובע שאין להאריך את התעודה מעבר לתוקף רישיון הישיבה שבו אחז המבקש בעת ההנפקה. למי שאינו רשום במרשם, לפי נוהל 3.2.0016, התוקף קצר בהרבה — ככלל עד חצי שנה — ולא ניתן להאריכו כלל; במקום זאת מונפקת תעודה חדשה.
המשמעות היא שיש בידכם מסמך שמאפשר לצאת מישראל, אך אין בידכם אישור לשוב אליה. בית המשפט העליון קבע שדין הנפקת תעודת המעבר, לפי חוק הדרכונים, נפרד מדין מתן אשרת החוזר, לפי חוק הכניסה לישראל. לכן יש להגיש בקשה נפרדת לאשרת חוזר, במקביל לבקשה לתעודת המעבר. אל תצאו מישראל בהסתמך על התעודה בלבד בלי לוודא מה מצב האשרה.
ראשית מגישים ערר פנימי בלשכה שבה התקבלה ההחלטה, בכתב, ולא יאוחר מ-21 ימים מיום קבלת ההחלטה (נוהל 1.6.0001). לאחר מכן נדרשת הבחנה: סוגיות של אשרת חוזר ורישיון ישיבה מתבררות בבית הדין לעררים, ועל פסק דינו מערערים לבית המשפט המחוזי בתוך 45 ימים; ואילו סירוב להנפיק את תעודת המעבר עצמה נטוע בחוק הדרכונים, ובית הדין הביע ספק בסמכותו לדון בו — כך שהמסלול הוא לרוב עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי. ככלל, כדאי לבחון את שאלת הסמכות לפני ההגשה.
סעיפים 1.6.3 ו-4.4.4 לנוהל 3.2.0006 מתייחסים בדיוק למצב הזה: בעל רישיון א/5 שדרכונו הזר פג ומבקש מסמך נסיעה כדי להוציא דרכון חדש. התנאים כוללים רישיון תקף לשישה חודשים לפחות, העדר דרכון זר תקף, והוכחה שאין נציגות של מדינת האזרחות בישראל או שקיימת מניעה להנפקה בה. במקרים אלה התמי"ל יוגבל למדינת המוצא ולמדינות המעבר, ולצדו תונפק אשרת כניסה חוזרת חד-פעמית. כפי שעולה מן הפסיקה, דווקא אשרת החוזר היא לא אחת המסמך השנוי במחלוקת — ולכן חשוב לבקש את שני המסמכים ולתעד את הבקשה.