מתי מזכים 60 ימי משמורת בשחרור בערובה, מה נחשב אי שיתוף פעולה לפי סעיף 13ו(ב), ומה חייבת הרשות לעשות מול הקונסוליה. מדריך מעשי.
חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 מציב גבול זמן: מי שמוחזק במשמורת יותר מ-60 ימים ברציפות נכנס לרשימת המקרים שבהם ניתן לשחררו בערובה. בפועל, אצל חלק ניכר מהמוחזקים היום השישים ואחד חולף בלי שדבר משתנה. ההסבר שנשמע בדיון הוא כמעט תמיד זהה: המוחזק סירב לחתום על בקשה להנפקת מסמך נסיעה, לא המציא דרכון שטען שיש לו, או מסר גרסאות סותרות לגבי זהותו — ולכן, כך נטען, הוא עצמו מעכב את הרחקתו.
הדף הזה מיועד למי שמוחזק במשמורת מעבר ל-60 יום ולבני משפחתו. הוא מסביר מה בדיוק אומר החוק על 60 הימים, מהו סייג אי שיתוף פעולה ומה נכנס לתוכו, מה בית הדין לביקורת משמורת מוסמך לעשות ומה לא, ומה נדרש כדי שהמשמורת לא תהפוך לבלתי מוגבלת בזמן. הדברים נכתבים כמידע כללי, וכל תיק נבחן לגופו.
סעיף 13ו(א) לחוק הכניסה לישראל מונה רשימה סגורה של מצבים שבהם ממונה ביקורת הגבולות רשאי לשחרר בערובה שוהה שלא כדין: שהייה בלתי חוקית שיסודה בטעות או בתקלה שבתום לב (פסקה (1)); שכנוע שהאדם ייצא בעצמו במועד שנקבע לו ושלא יהיה קושי באיתורו (פסקה (2)); גיל, מצב בריאות או טעמים הומניטריים מיוחדים (פסקה (3)); ולבסוף פסקה (4) — "הוא שוהה במשמורת יותר מ-60 ימים ברציפות".
מיד אחריה בא הסייג. סעיף 13ו(ב) קובע שלא ישוחרר בערובה שוהה שלא כדין אם "הרחקתו מישראל נמנעת או מתעכבת בשל העדר שיתוף פעולה מלא מצדו, לרבות לענין הבהרת זהותו או להסדרת הליכי הרחקתו מישראל" (פסקה (1)), או אם יש בשחרורו כדי לסכן את ביטחון המדינה, את שלום הציבור או את בריאות הציבור (פסקה (2)). סעיף 13ו(ג) מוסיף שהשחרור מותנה תמיד בתנאים ובערובה להבטחת ההתייצבות.
מכאן שתי מסקנות. ראשית, 60 יום אינם מפתח אוטומטי: בית המשפט העליון קבע שאין לפרש את החוק כמחייב שחרור אוטומטי בחלוף 60 יום (בר"ם 173/03 מדינת ישראל — משרד הפנים נ' סלאמה (9.5.2005)). שנית, כשמתקיים אחד מסייגי סעיף 13ו(ב), בית הדין מנוע מלשחרר — גם אם מצא עילת שחרור מוצדקת, כפי שנאמר בהחלטת בית הדין לביקורת משמורת מיום 7.8.2024.
נוהל 10.3.0001 (נוהל הוצאת צווי הרחקה ומשמורת לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב – 1952), מהדורה 4 מיום 15.3.2023, קובע את השלבים הראשונים. סעיף ג.4 מחייב לערוך שימוע בפני ממונה ביקורת הגבולות לא יאוחר משבע שעות מהגעת השוהה למתקני היחידה; סעיף ד.1.7 מחייב ליידע על הזכות להיוועץ בעורך דין ולהיות מיוצג בשימוע; סעיף ו.1.1 קובע שההחלטה בעניין הרחקה תינתן לא יאוחר מ-24 שעות מתחילת ההחזקה במשמורת; וסעיף ו.1.5 קובע שלא יורחק אדם לפני תום שלושה ימים ממסירת צו ההרחקה, אלא אם ביקש לצאת קודם ואישר זאת בכתב.
לאחר מכן נכנסת הביקורת השיפוטית. המוחזק מובא בפני בית הדין לביקורת משמורת בתוך 96 שעות מתחילת ההחזקה, לפי סעיף 13יד לחוק, ומשם עניינו נבחן מחדש במחזוריות: סעיף 13טו(א)(1) מסמיך את בית הדין לאשר את הצו ולהורות שעניינו של המוחזק יובא לפניו לבחינה נוספת, ובלבד שפרק הזמן עד לבחינה לא יעלה על 30 ימים. כך נוצרים דיוני ה-30 יום, ובסביבות הדיון השלישי נחצה קו 60 הימים.
סעיף ד.2.7 לנוהל הוא שממנו צומחת רוב המחלוקת: אם אין בידי השוהה מסמך נסיעה תקף, יימסרו לו טפסי בקשה לתעודת מעבר למדינתו, וככל שיסרב למלאם — הסירוב יירשם בפרוטוקול שמיעת הטענות ויתלווה לתיק בכל הדיונים הבאים.
הפסיקה מונה כמה התנהגויות מובהקות: סירוב לחתום על מסמכי נסיעה או על בקשה להנפקתם, אי-המצאת דרכון שהמוחזק טוען שהוא ברשותו, מסירת פרטי זהות סותרים או כוזבים, וסיכול פיזי של ניסיון הטסה. בית המשפט העליון הבהיר שבחינת האפשרות להרחיק נעשית באמת מידה אובייקטיבית: מי שמסכל במו ידיו את הליך הרחקתו אינו יכול לטעון שאין אפשרות להרחיקו, שכן "המפתחות" לשחרורו מצויים בידיו — גם אם הוא מתמיד בהימנעותו לאורך זמן (בר"ם 5815/18 (5.9.2018), בהפניה לעע"מ 8101/15 צגטה נ' שר הפנים (2017)).
מנגד, לא כל היעדר מסמך הוא אי שיתוף פעולה. סירוב אינו זהה לחוסר יכולת: קונסוליה שאינה מקיימת פגישות זיהוי, מדינת מוצא ללא נציגות פעילה, אדם חסר אזרחות, או מי שמוסר את פרטיו במלואם אך זהותו אינה מאומתת מסיבות שאינן תלויות בו — כל אלה שונים ממי שמסרב לחתום. גם עיכוב שמקורו בגורם הזר ניתן להצגה: בהחלטת בית הדין מיום 16.8.2026 עלה שהקונסול עצמו אינו משיב לפניות הרשות ושהטיפול הועבר למשרד החוץ — נתון שאינו נזקף לחובת המוחזק.
סייג אי שיתוף הפעולה אינו פוטר את הרשות ממאמץ. בבר"ם 696/06 אלקנוב נ' בית הדין לביקורת המשמורת (2006) נקבע שנדרשת ביקורת מינהלית קפדנית ועקבית על אופן הפעלת הסמכות, ובמסגרתה יש לבחון שני צדדים: האם המוחזק עדיין מונע או מעכב בהתנהגותו את הרחקתו, ומנגד — האם המדינה עושה ככל יכולתה לבצע את ההרחקה, ובכלל זה האם ניתן לבצעה גם בלא שיתוף פעולה מצדו. מקום שאחד מן התנאים אינו מתקיים, על הגורם המוסמך לשקול שחרור בערובה בתנאים מתאימים (כפי שצוטט בבר"ם 5815/18).
זהו הקו שאליו כדאי לכוון את הדיון, משום שהרשות עצמה מפעילה מסלול של הנפקת מסמך נסיעה ללא שיתוף פעולה. בהחלטת בית הדין מיום 10.5.2026 דווח על הליך מתקדם מול קונסוליית דרום סודן להשגת מסמך נסיעה חרף סירובו של המוחזק לחתום, אף שההליך אורך זמן רב מהרגיל. משקיים מסלול כזה, השאלה הופכת עובדתית: מתי הופעל, מה נעשה בו, ומהו הצפי הריאלי. בדיון מיום 21.9.2025 שאל בית הדין את נציג הממונה מדוע עד אותו מועד לא הונפק מסמך ללא שיתוף פעולה, והתשובה הייתה שהמסלול הופעל רק לאחר שהתברר שאין דרכון.
המשמורת אינה עונשית; תכליתה להבטיח הרחקה בפועל. הפסיקה קובעת ששוהה שלא כדין לא יוחזק במשמורת אם לא מתקיים בעניינו הליך הרחקה אפקטיבי או שלא נראית באופק אפשרות לגירושו. ככל שהזמן מתארך, גובר משקלה של השאלה מה בדיוק צפוי לקרות ומתי. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב עמד על כך בעמ"נ (ת"א) 42777-06-25 (26.6.2025): הכלל הוא שחרור בחלוף 60 ימים, הכלל כפוף לחריגים שבחוק, ומכל מקום אין ההחזקה במשמורת צריכה לעלות על תקופה החורגת מן הסביר. באותו עניין שוחרר אדם ששהה במשמורת 142 יום, כנגד הפקדה כספית ותנאים.
הדוגמה החדה ביותר היא בר"ם 5815/18: אדם הוחזק במשמורת למעלה מחמש שנים, סירב בעקביות לשוב למדינתו וסיכל חמישה ניסיונות הטסה — ובכל זאת אושר שחרורו הקצוב בתנאים, לאחר שבית הדין קבע שבשלב זה ההחזקה אינה תורמת עוד להרחקה. בית המשפט העליון לא שינה את הכלל שלפיו אין ליהנות מפרי הסיכול, אך סירב להתערב בהערכת הערכאות הקודמות שלפיה שחרור מוגבל בזמן עשוי דווקא לקדם שיתוף פעולה.
בהחלטת בית הדין לביקורת משמורת מיום 21.9.2025, בעניינו של אדם ששהה במשמורת 82 יום, טען נציג הממונה שהמוחזק "מנסה לסכל את הרחקתו" ונשאר "מעבר ל-60 ימים על רקע אי שיתוף פעולה מלא": תחילה טען שיש לו דרכון, ולאחר שלא נמצא — סירב לחתום על בקשה למסמך נסיעה. בית הדין אישר את המשמורת בהסתמך על בר"ם 173/03, אך דרש מן הממונה להודיע עד מועד קבוע מה הצפי להרחקה בפועל. הלקח: גם כשהמשמורת מאושרת, ראוי לבקש קציבת לוחות זמנים ודיווח קונקרטי.
בהחלטה מיום 12.8.2025, בעניין מוחזק ששהה במשמורת מעל 60 יום, נקבע שאי-המצאת דרכון בצירוף סירוב לחתום על מסמכי נסיעה מקימים את החריג שבסעיף 13ו(ב)(1). נקבע שם גם שצו שיפוטי המעכב הרחקה, שהושג בהליך שנקט המוחזק עצמו, אינו מצדיק כשלעצמו שחרור — שאחרת המפתח לשחרור יהיה נתון בידיו. הלקח: ניהול הליך נגד צו ההרחקה אינו מייצר, בפני עצמו, עילת שחרור.
בהחלטה מיום 16.8.2026, בעניין מוחזק שהועבר למשמורת לאחר ריצוי מאסר בגין עבירת אלימות חמורה ושסירב כשנה לחתום על מסמכי נסיעה, אושרה המשמורת גם בעילת המסוכנות שבסעיף 13ו(ב)(2). ואולם בית הדין הוסיף שנוכח משך הזמן הממושך והיעדר עדכון קונקרטי בדבר הצפי, תישקל אפשרות לשחרור בתנאים אם לא תהיה התקדמות. הלקח: הזמן והיעדר אופק פועלים לטובת המוחזק גם בתיק כבד.
לבסוף, בעמ"נ (מרכז) 42497-06-25 (23.6.2025) קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים ערעור והורה על שחרור, לאחר שההרחקה לא יצאה לפועל מטעמים שלא היו תלויים במוחזק. התנאים כללו התייצבות שבועית, מסירת כתובת ופרטי קשר, התחייבות לשתף פעולה עם הליכי ההטסה, ערבון של 20,000 ש"ח וערבות צד שלישי תושב ישראל בסך 30,000 ש"ח.
חשוב להפריד בין שני צווים. צו המשמורת נבחן בבית הדין לביקורת משמורת; צו ההרחקה נתקף בדרך של ערר לבית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל. בית הדין לביקורת משמורת אינו מוסמך לדון בתקינות צו ההרחקה ואף לא לעכבו, וכך נקבע במפורש בהחלטת בית הדין מיום 7.8.2024 בהסתמך על פסיקת בית המשפט העליון. על החלטת בית הדין לביקורת משמורת ניתן לערער לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בתוך 45 יום מקבלת ההחלטה.
מבחינה מעשית, לקראת הדיון שסביב יום ה-60 כדאי להיערך לארבעה דברים. ראשית, להצהיר בבירור ובאופן מתועד על נכונות לשתף פעולה מכאן ואילך — לחתום על טפסי הבקשה לתעודת מעבר, למסור פרטי זהות מלאים ולהתייצב לפגישה עם נציג קונסולרי. שנית, לבקש מהממונה תשובה קונקרטית מה נעשה במסלול הנפקת מסמך נסיעה ללא שיתוף פעולה, ממתי, ומהו הצפי. שלישית, להצביע על עיכובים שמקורם בגורם הזר או במערכת ולא במוחזק. רביעית, להציע חלופה ממשית: כתובת מגורים קבועה, ערובה כספית, ערב תושב ישראל, התייצבות תקופתית והתחייבות ליציאה מישראל בתוך פרק זמן קצוב.
סוגיית השחרור בערובה ותנאיה, וכן שחרור מטעמים רפואיים והומניטריים לפי סעיף 13ו(א)(3), נדונות בהרחבה במדריכים נפרדים באתר.
משרדנו מלווה מוחזקים ובני משפחותיהם בדיוני הביקורת השיפוטית במתקני המשמורת ובערעורים לבית המשפט לעניינים מינהליים. אנו עוברים על פרוטוקול השימוע ועל עדכוני ממונה ביקורת הגבולות לאורך כל תקופת המשמורת, מאתרים את הפער בין הטענה לאי שיתוף פעולה לבין מה שנעשה בפועל מול הקונסוליה, מנסחים הצהרת שיתוף פעולה והצעת חלופת ערובה מותאמת, ומגישים את ההליך המתאים — בבית הדין לביקורת משמורת, בבית הדין לעררים ביחס לצו ההרחקה, או בערעור מינהלי. בכל תיק התוצאה תלויה בנסיבות הפרטניות, ואיננו מבטיחים תוצאה.
לא באופן אוטומטי. סעיף 13ו(א)(4) לחוק הכניסה לישראל קובע ששהייה של יותר מ-60 ימים ברציפות היא אחת העילות שבהתקיימן ניתן לשחרר בערובה, אך הסמכות היא סמכות שבשיקול דעת. בית המשפט העליון קבע שאין לפרש את החוק כמקים חובה לשחרר אוטומטית בחלוף 60 יום (בר"ם 173/03 (9.5.2005)). ככל שהזמן מתארך, כך גובר המשקל שניתן להיעדר אופק הרחקה.
סירוב לחתום על מסמכי נסיעה או על בקשה להנפקתם נחשב בפסיקה לאי שיתוף פעולה, והוא מפעיל את הסייג שבסעיף 13ו(ב)(1) לחוק. כל עוד הסייג מתקיים, בית הדין מנוע מלשחרר גם אם קיימת עילת שחרור. עם זאת, החתימה אינה בלתי הפיכה מבחינת העתיד: הצהרה מתועדת על נכונות לחתום ולהתייצב מכאן ואילך משנה את התמונה שבפני בית הדין.
לא בהכרח. הסייג מדבר על מניעה או עיכוב של ההרחקה "בשל העדר שיתוף פעולה מלא" מצד המוחזק — כלומר על התנהגות שלו, לא על נסיבות חיצוניות. חוסר יכולת אמיתית, כמו העדר נציגות זמינה או קושי בזיהוי מצד הקונסוליה, אינו זהה לסירוב. בהחלטות שנסקרו כאן עלה יותר מפעם אחת שהעיכוב רבץ לפתחה של הקונסוליה, וזהו נתון שיש להציג במפורש בדיון.
בית הדין בוחן, לצד התנהגות המוחזק, גם אם המדינה עושה ככל יכולתה להוציא את ההרחקה לפועל וגם אם ניתן לבצעה ללא שיתוף פעולה (בר"ם 696/06 אלקנוב (2006), כפי שצוטט בבר"ם 5815/18 (5.9.2018)). בפועל בית הדין נוהג לשאול מדוע טרם הונפק מסמך נסיעה במסלול שאינו דורש חתימה, לדרוש עדכון על הצפי להרחקה ולקבוע מועד לדיון נוסף שלא יעלה על 30 ימים.
על החלטת בית הדין לביקורת משמורת ניתן לערער לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בתוך 45 יום מקבלת ההחלטה. חשוב לזכור שבית הדין לביקורת משמורת אינו מוסמך לדון בצו ההרחקה או לעכבו — תקיפה של צו ההרחקה נעשית בערר נפרד לבית הדין לעררים, ולעיתים יש להגיש את שני ההליכים במקביל.