הסבר עדכני על מסגרת חוק למניעת הסתננות, תיקוניו ההיסטוריים, פסיקת בג"ץ, ומצב הרגולציה הנוכחי בנוגע למעצר מבקשי מקלט. עם דגשי אי-ודאות ל-2026.
חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954, ותיקוניו המאוחרים, הם אחד מהחוקים השנויים ביותר במחלוקת במשפט הישראלי בכל הנוגע למעמדם של מבקשי מקלט ו"מסתננים" בישראל. סביב הסוגיה של מעצר מנהלי ושהייה כפויה במתקנים, מתנהל זה יותר מעשור מאבק מתמשך בין המחוקק לבין בית המשפט העליון. משרדנו עוקב אחר ההתפתחויות בתחום, ובמאמר זה נסביר את המסגרת המשפטית הקיימת, את ההיסטוריה החקיקתית שהובילה אליה, ואת נקודות אי-הוודאות הנוכחיות שכל מי שנוגע בעניין צריך להכיר.
חוק ההסתננות המקורי משנת 1954 נחקק בהקשר בטחוני שונה לחלוטין מהמציאות של העשור האחרון. משנת 2012 ואילך, המחוקק צירף לחוק זה סדרת תיקונים שנועדו להסדיר מעצר ושהייה כפויה של מי שהוגדרו "מסתננים" – בעיקר יוצאי אריתריאה וסודן שנכנסו לישראל דרך גבול מצרים.
• תיקון מס' 3 (2012) אפשר מעצר מנהלי של מסתננים לתקופה של שלוש שנים לפחות, ללא צורך בהליך פלילי. בית המשפט העליון, בהרכב מורחב של תשעה שופטים, פסל תיקון זה בספטמבר 2013 (בג"ץ 7146/12 אדם נ' הכנסת (2013)), בקובעו כי הוא פוגע באופן לא מידתי בזכות החוקתית לחירות לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. • תיקון מס' 4 (דצמבר 2013) ניסה להסדיר מסגרת חלופית, שכללה החזקה במשמורת סגורה לתקופה של עד שנה למי שנכנסו לאחר התיקון, ושהות חובה במתקן "חולות" הפתוח ללא הגבלת זמן. גם הסדר זה נפסל בחלקו על ידי בית המשפט העליון בספטמבר 2014, בפסק הדין שניתן בעתירות שאוחדו – בג"ץ 7385/13 ובג"ץ 8425/13 איתן – מדיניות הגירה ישראלית נ' ממשלת ישראל (2014). • תיקון מס' 5 (דצמבר 2014) קיצר את תקופת השהייה במתקן הסגור ל-3 חודשים, ואת השהות במתקן הפתוח ל-20 חודשים, וקבע חובת התייצבות יומית. • תיקון מס' 6 (פברואר 2016), שנחקק בעקבות פסילה נוספת של בית המשפט העליון באוגוסט 2015 (בג"ץ 8665/14 דסטה נ' הכנסת (2015)), קיצר את תקופת השהייה המרבית במתקן הפתוח ל-12 חודשים.
נכון למאמר זה, ההוראות שהסדירו את תקופות השהייה במתקן ("מרכז שהייה") מכוח התיקונים משנות 2014–2016 היו מלכתחילה הוראות שעה. לפי נוסח החוק כפי שהוא מתפרסם במאגרי חקיקה, תוקפן של הוראות שעה מרכזיות בנושא זה פקע בדצמבר 2021. המשמעות המעשית היא שהמסגרת הנורמטיבית החלה כיום על החזקת מבקשי מקלט במתקנים עשויה להיות שונה מהתמונה שהצטיירה בשנים 2014–2016, ויש לבדוק לגופו של מקרה מהו הדין החל במועד הרלוונטי.
בפועל, ההחזקה במשמורת של מי שהוגדר "מסתנן" נבחנת כיום ברובה לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, ולא לפי הסדרי מרכז השהייה: סעיף 13א(ב) לחוק קובע כי שוהה שלא כדין יוחזק במשמורת עד יציאתו מישראל או עד הרחקתו, אלא אם שוחרר בעירבון כספי, בערבות בנקאית או בערובה מתאימה אחרת; סעיף 13ו מונה את עילות השחרור בערובה, ובהן שהייה במשמורת למעלה מ-60 ימים ברציפות, לצד סייגים שבהתקיימם לא ישוחרר המוחזק. ההליך המנהלי שקדם להחזקה במשמורת – שימוע והוצאת צווי הרחקה ומשמורת – מוסדר בנוהל 10.3.0001 (נוהל הוצאת צווי הרחקה ומשמורת לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952), מהדורה 4 מיום 15.3.2023.
בתקופה האחרונה מדווח על יוזמות ממשלתיות וכהצעות חוק נוספות להארכת תקופות שהייה ומעצר במסגרת חוק ההסתננות, לרבות דיונים בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. עם זאת, לא עלה בידינו לאתר, במקורות רשמיים ובני-אימות (אתר החקיקה הממשלתי, אתר הכנסת, פרסומים ברשומות), אישור סופי ומדויק, כולל תאריך ומספר תיקון, המצביע על שינוי שאכן עבר את כלל שלבי החקיקה הנדרשים (קריאה ראשונה, שנייה ושלישית) נכון למועד כתיבת מאמר זה. כל טענה בדבר תיקון קונקרטי המאריך מעצר מעבר לשלוש שנים, לרבות פרטי אישור ספציפי בוועדת הפנים, טעונה אימות פרטני מול אתר הכנסת (main.knesset.gov.il) ואתר החקיקה הממשלתי (tazkirim.gov.il) נכון למועד הפנייה.
לעומת זאת, השינוי החקיקתי שאכן בא לידי ביטוי בהחלטות בתי הדין ובתי המשפט בשנת 2026 אינו תיקון לחוק למניעת הסתננות אלא חוק הכניסה לישראל (תיקון מס' 41), התשפ"ה-2025. לפי התיקון, ובכפוף למתן הזדמנות להשמיע טענות, ניתן לקבוע לגבי מסתנן המחזיק ברישיון לפי סעיף 2(א)(5) לחוק כי הוא תומך בממשל מדינתו – ואז קמה חזקה שאין נשקפת לו סכנה המונעת את הרחקתו – ולבטל את רישיונו ולהרחיקו; בהחלטות בית הדין לביקורת משמורת מוזכר גם ההיבט הנוגע למי שהורשע בעבירה שדינה שלוש שנות מאסר או יותר או שיש בשהייתו כדי לסכן את ביטחון המדינה או את שלום הציבור. תיקון זה עוסק בביטול רישיון ובהרחקה, ולא בהארכת תקופות מעצר.
מי שמעוניין לדעת האם וכיצד שינוי חקיקתי עתידי או נוכחי חל על מקרהו האישי מוזמן לפנות למשרדנו לבדיקה פרטנית ומעודכנת.
שינויי חקיקה בתחום זה עלולים להשפיע במישרין על: • מבקשי מקלט השוהים בישראל ללא מעמד קבוע, ובפרט מי שממתין להכרעה בבקשת המקלט שלו. • מי שהוחזק בעבר או מוחזק כיום במתקני שהייה או במשמורת מנהלית. • מעסיקים וארגוני סיוע הבאים במגע שוטף עם אוכלוסייה זו.
גם בהינתן שינויי חקיקה, נותרו למבקש המקלט או למי שמוחזק במשמורת מספר אפיקים לבחינת חוקיות ההחזקה:
• עתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ – כפי שנעשה מספר פעמים בעבר בהצלחה כנגד תיקונים 3 ו-4 לחוק, מקום שבו נטען כי הוראת חוק פוגעת שלא כדין בזכות חוקתית. • ביקורת שיפוטית פרטנית על החלטת החזקה במשמורת – בפני בית הדין לביקורת משמורת, המוסמך לדון בשאלת המשמורת בלבד, לרבות בעילות השחרור בערובה שבסעיף 13ו לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952. על החלטתו ניתן לערער לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בתוך 45 יום. • ערר לבית הדין לעררים – זהו האפיק לתקיפת ההחלטה לבטל רישיון ישיבה או להוציא צו הרחקה, להבדיל משאלת עצם ההחזקה במשמורת. • פנייה לרשות האוכלוסין וההגירה בבקשה לשחרור ממשמורת או לבחינה מחודשת של הנסיבות האישיות.
בכל מקרה של החזקה במשמורת או במרכז שהייה, מומלץ לפעול במהירות ולהיוועץ בעורך דין, שכן לוחות הזמנים בהליכים אלה נוקשים במיוחד.
שלושת פסקי הדין המרכזיים של בית המשפט העליון בסוגיה ניתנו בהרכבים מורחבים: עניין אדם (2013), עניין איתן (2014) ועניין דסטה (2015). בפסק הדין בעניין איתן בוטל פרק ד' לחוק, שעניינו מרכז השהייה, בכפוף להשעיית הבטלות למשך 90 יום; בוטלה חובת ההתייצבות בצהריים; ונקבע כי סמכות ממונה ביקורת הגבולות להעביר שוהה ממרכז השהייה למשמורת תוגבל, בתקופת הביניים, לתקופה שלא תעלה על 30 יום. העיקרון שנותר מנחה עד היום הוא שאין להחזיק אדם במשמורת כאשר לא מתקיים בעניינו הליך הרחקה אפקטיבי או כאשר לא נראית באופק אפשרות להרחקה.
בפסק דין מיום 25.6.2026 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים ערעורים של שלושה מסתננים על החלטות בית הדין לביקורת משמורת (עמ"נ (מרכז) 23751-06-26). נקבע כי כל עוד תלויים צווי הרחקה תקפים, טרם חלפו 60 הימים שבסעיף 13ו(א)(4) לחוק הכניסה לישראל, והרשות פועלת בשקידה ובתום לב לביצוע ההרחקה – אין מקום לבטל את צווי המשמורת. עוד הובהרה חלוקת הסמכויות: תקיפת ביטול הרישיון וצו ההרחקה מקומה בבית הדין לעררים, ואילו בית הדין לביקורת משמורת דן בשאלת המשמורת בלבד.
מנגד, בהחלטה של בית הדין לביקורת משמורת מיום 14.1.2026 אושרה אמנם המשך ההחזקה של מוחזק שהורשע בעבירות חמורות, אך בית הדין הדגיש כי על הרשות לפעול באופן קונקרטי ליישום התיקון לחוק ככל שהיא מבקשת להסתמך עליו כמקים אפשרות ממשית להרחקה. ככלל, הסתמכות כללית על חקיקה חדשה אינה מספיקה, וככל שחולף הזמן נדרש להראות אופק הרחקה ממשי.
במישור המעמד, בפסק דין מיום 18.8.2026 דחה בית הדין לעררים בתל אביב והמרכז ערר של אזרחית אריתריאה שביקשה לשדרג רישיון ב/1 לרישיון א/5 מטעמים הומניטריים (ערר (ת"א) 1615-25), בקובעו כי לא נפל פגם בהחלטת הרשות. הלקח המעשי: שנות שהייה ממושכות אינן מקימות כשלעצמן זכות לשדרוג מעמד, ויש לבסס נסיבות פרטניות.
שדה החקיקה סביב חוק ההסתננות דינמי ומורכב, ומשלב היסטוריה ארוכה של פסיקות בג"ץ מול ניסיונות חקיקה חוזרים ונשנים. בשל קצב השינויים, אין להסתמך על מידע כללי בבואכם לבחון מקרה קונקרטי. משרדנו מלווה מבקשי מקלט ובני משפחותיהם בבדיקת המצב המשפטי העדכני ביותר ובליווי מול רשויות ההגירה ובבתי המשפט.
המסגרת המשפטית בתחום זה השתנתה מספר פעמים מאז 2012, וחלק מההוראות שהסדירו תקופות ארוכות פקעו או נפסלו. מהו הדין המדויק החל היום על מקרה קונקרטי הוא עניין שיש לבדוק לגופו מול המקורות הרשמיים העדכניים ביותר.
לא איתרנו תיקון לחוק למניעת הסתננות המאריך את תקופת המשמורת. השינוי החקיקתי הרלוונטי שאותר הוא חוק הכניסה לישראל (תיקון מס' 41), התשפ"ה-2025, שעניינו ביטול רישיון ישיבה של מסתנן והרחקתו בנסיבות מסוימות – ולא הארכת תקופות מעצר. מומלץ לבדוק את הסטטוס העדכני ביותר מול אתר הכנסת או להיוועץ במשרדנו.
סעיף 13ו(א)(4) לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 מונה כעילת שחרור בערובה שהייה במשמורת למעלה מ-60 ימים ברציפות. ואולם, סעיף 13ו(ב) קובע סייגים – בהם היעדר שיתוף פעולה מלא עם הליכי ההרחקה, וכן מצב שבו יש בשחרור כדי לסכן את ביטחון המדינה או את שלום הציבור – שבהתקיימם לא ישוחרר המוחזק אף אם חלפו 60 הימים. בכל מקרה נדרשת בחינה פרטנית.
מרכז שהייה (כדוגמת מתקן חולות בעבר) הוא מתקן פתוח יחסית שבו חלה חובת התייצבות יומית, בעוד משמורת היא מעצר מנהלי במתקן סגור. שני המסלולים הוסדרו בתיקונים שונים לחוק ונדונו בנפרד בפסיקת בית המשפט העליון.
יש לפעול במהירות. מומלץ לפנות לעורך דין המתמחה בתחום לבחינת חוקיות ההחזקה ובחינת האפשרות להגיש עתירה או בקשה לשחרור.