أقمتم في الخارج سبع سنوات أو حصلتم على مكانة في دولة أخرى فانتهت إقامتكم الدائمة؟ شرح للمادة 11أ، معيار الصلة الملائمة، الإجراء 5.2.0018، حكم الحق وطرق الطعن.
يكتشف كثير من حاملي رخصة الإقامة الدائمة في إسرائيل أن مكانتهم قد انتهت فقط عندما يطلبون تجديد بطاقة الهوية، أو تسجيل عنوان جديد، أو عند مراقبة الحدود في مطار بن غوريون. ويأتي هذا الإشعار مفاجئاً، لأن أحداً لم يرسل رسالة ولم تُعقد أي جلسة استماع: فبموجب القانون، قد تنتهي رخصة الإقامة الدائمة من تلقاء نفسها، دون قرار إيجابي من سلطة السكان والهجرة.
يوجد الأساس القانوني في المادة 11(ج) من أنظمة الدخول إلى إسرائيل لسنة 1974، التي تنص على أن سريان رخصة الإقامة الدائمة ينتهي، من بين أمور أخرى، إذا غادر حامل الرخصة إسرائيل واستقر في دولة خارج إسرائيل. وتضيف المادة 11أ من الأنظمة قرينة: يُعتبر الشخص مستقراً في دولة خارج إسرائيل إذا توافرت فيه إحدى الحالات الثلاث التالية:
• أقام خارج إسرائيل مدة سبع سنوات على الأقل؛ • حصل على رخصة إقامة دائمة في تلك الدولة؛ • حصل على جنسية تلك الدولة عن طريق التجنّس.
من المهم الدقة هنا: فالمادة لا تتحدث عن سبع سنوات «متواصلة»، ولا تنص على أن زيارة قصيرة لإسرائيل تعيد العدّ إلى الصفر. وقد قررت المحكمة العليا منذ قضية محكمة العدل العليا 282/88 عوض ضد رئيس الحكومة أن رخصة الإقامة الدائمة تستند إلى واقع الإقامة الدائمة، وعندما يزول هذا الواقع – تنتهي الرخصة من تلقاء نفسها. وقُضي في تلك القضية بأن الزيارات الدورية والتصريح بنية العودة لا يحفظان، بحد ذاتهما، المكانة. فالمعيار الحقيقي إذن هو معيار مركز الحياة، والحالات الثلاث الواردة في المادة 11أ هي قرائن وُضعت لتطبيقه.
أما بخصوص الجنسية الأجنبية، فيوضح إجراء سلطة السكان 5.2.0018 أن المقصود هو جنسية تم الحصول عليها عن طريق طلب تجنّس – لا جنسية تم الحصول عليها تلقائياً – وأن الأمر لا يتعلق بجنسية الدولة التي حصل مقدم الطلب بجواز سفرها لأول مرة على رخصة الإقامة الدائمة. كما ينص الإجراء على أن من كان قاصراً عندما نقل والداه مركز حياتهما إلى خارج إسرائيل، تُفحص مسألة إقامته كقاعدة من يوم بلوغه سن الرشد، ولا تؤخذ الفترة السابقة لذلك في الحسبان.
يُعتبر الشخص الذي انتهت رخصة إقامته، بحسب الإجراء 5.2.0018 نفسه، موجوداً في إسرائيل بلا رخصة إقامة. والمعنى العملي لذلك ثقيل: فالمادة 13(أ) من قانون الدخول إلى إسرائيل لسنة 1952 تنص على أن من ليس مواطناً إسرائيلياً أو مهاجراً يهودياً («عوليه») ويوجد في إسرائيل بلا رخصة إقامة – أي مقيم بصورة غير قانونية – يُبعد من إسرائيل، ويتم الإبعاد بموجب أمر إبعاد يصدره وزير الداخلية. ولذلك، فمن اكتشف أن مكانته سُجلت كمنتهية يُستحسن أن يمتنع عن الخروج من إسرائيل حتى تسوية الأمر، لأن الدخول مجدداً قد يُرفض.
على المستوى اليومي، لا تُصدر مكاتب (لشكاه) سلطة السكان بطاقة هوية لمقيم دائم يظهر في سجله وضع «سابق» أو «لم يعد مقيماً» قبل فحص مسألة الانتهاء وفقاً لإجراءات التأشيرات، كما تُحجب خدمات سجل أخرى أيضاً. ومعنى ذلك أن الانتهاء يُكتشف في الغالب عند الشباك تحديداً، أثناء طلب روتيني.
يجب التمييز بين مكانة المقيم الدائم بموجب قانون الدخول إلى إسرائيل وبين الإقامة لأغراض التأمين الوطني والتأمين الصحي الرسمي. فمؤسسة التأمين الوطني تطبق معيار مركز حياة مستقلاً خاصاً بها: المقيم الذي خرج إلى الخارج يبقى مسجلاً كمقيم خلال السنوات الخمس الأولى من خروجه، والمقيم العائد مطالب بتعبئة استبيان لتحديد الإقامة. ومن عاد بعد غياب طويل قد يواجه أيضاً فترة انتظار للتأمين الصحي، يمكن افتداؤها بالدفع. ويُقدَّم الاعتراض على قرار الإقامة الصادر عن التأمين الوطني إلى محكمة العمل اللوائية خلال 12 شهراً من رسالة الرفض – وليس إلى محكمة الطعون. والمساران يؤثر كل منهما في الآخر، لكنهما ليسا متطابقين، ويجب معالجتهما بالتوازي.
الإجراء 5.2.0018 – إجراء انتهاء رخصة الإقامة الدائمة – هو الوثيقة المركزية التي تعمل المكاتب بموجبها. ويرسّخ الإجراء التعليمات التنفيذية التي قدّمها وزير الداخلية إلى المحكمة العليا في قضية محكمة العدل العليا 2227/98 هموكيد – مركز الدفاع عن الفرد ضد وزير الداخلية بتاريخ 15.3.2000 (وتُسمّى أحياناً «إجراء شارانسكي»)، وهو يرسم مرحلتين:
• المرحلة الأولى – «الصلة الملائمة» (زيكا نؤوتا): عندما يظهر مقدم الطلب في السجل كمن انتهت رخصته، تُفحص صلته الملائمة بإسرائيل خلال فترة إقامته في الخارج. • المرحلة الثانية – مركز الحياة: إذا وُجدت صلة ملائمة، يُطلب من مقدم الطلب إثبات مركز حياة في إسرائيل خلال السنتين الأخيرتين منذ عودته. فإذا أثبت ذلك – يُلغى الانتهاء في سجله ويحصل على الخدمة المطلوبة.
نتيجة الإجراء الناجح هي إلغاء الانتهاء في السجل – أي استعادة المكانة القائمة، لا منح مكانة جديدة. وتضيف التعليمات التنفيذية لسنة 2000 تسهيلين مهمين: من شُطب من السجل منذ سنة 1995 فصاعداً، وزار إسرائيل خلال فترة سريان بطاقة الخروج (كرتيس يوتسي) التي كانت بحوزته، ويسكن في إسرائيل منذ سنتين على الأقل – يُعتبر كمن حصل على رخصة إقامة دائمة من يوم عودته؛ ومن انتهت رخصته بموجب القانون لكن وزارة الداخلية لم تبلغه بذلك ولم تشطبه من السجل – يُعتبر حاملاً لرخصة سارية، شريطة أن يكون قد زار إسرائيل في الفترة المذكورة. ويسري الإجراء، مع ما يلزم من تعديلات، أيضاً على من نقل مركز حياته إلى الضفة الغربية وقطاع غزة.
لا يعرّف الإجراء ما هي «الصلة الملائمة»، وهنا يكمن جوهر النزاع القانوني. وعملياً تُفحص، من بين أمور أخرى، وتيرة الزيارات إلى إسرائيل، ووجود أفراد عائلة أو أملاك أو أعمال في إسرائيل، والظروف التي أقام مقدم الطلب بسببها في الخارج. أما مركز الحياة في إسرائيل فيُثبت وفقاً للإجراء 1.13.0001 (فحص وتحديد مركز الحياة) بواسطة عقد إيجار أو شراء، وشهادة سكن من السلطة المحلية، وفواتير الأرنونا (ضريبة البلدية) والكهرباء والماء، وشهادة عضوية في صندوق المرضى، وقسائم الراتب وشهادات من المشغّل، وشهادات دراسة الأولاد، وكشوف الحساب البنكي، ووثائق السفر لجميع أفراد العائلة. وتطلب السلطة جميع المستندات دفعة واحدة، بالأصل أو بنسخة طبق الأصل، وتتيح استكمالها خلال 45 يوماً فقط من يوم تقديم الطلب – والطلب الذي لا يُستكمل في الموعد يُعتبر ملغى. ويُتخذ القرار على أساس مجمل الأدلة وبعد مقابلة مع مقدم الطلب.
ويُشدَّد على أن سببي الانتهاء الآخرين – الحصول على رخصة إقامة دائمة أو التجنّس في دولة أخرى – قد بقيا، بحسب التعليمات التنفيذية، لتقدير وزارة الداخلية في ضوء الظروف الشخصية لمقدم الطلب ومجمل صلاته. وفي هذه الحالات أيضاً هناك مجال لطلب معلّل وموثّق جيداً.
كثير من المتوجهين بشأن انتهاء الإقامة الدائمة هم من سكان القدس الشرقية، الذين تحددت مكانتهم في التسجيل الذي جرى بعد 1967. وفي قضية محكمة العدل العليا 282/88 عوض قررت المحكمة العليا أن سكان القدس الشرقية يخضعون لقانون الدخول إلى إسرائيل ويُعتبرون كمن حصلوا على رخصة إقامة دائمة – ومن هنا فإن قواعد الانتهاء تسري عليهم أيضاً. وفي تلك القضية، اعتُبر من هاجر إلى الولايات المتحدة وتجنّس هناك مستقراً خارج إسرائيل، وانتهت مكانته.
وتطورت السابقة القضائية تطوراً كبيراً في الاستئناف الإداري 3268/14 الحق ضد وزير الداخلية (2017). فقد قررت المحكمة العليا، بقلم القاضي فوغلمان وبموافقة القاضي مزوز ورئيسة المحكمة العليا ناؤور، أن سكان القدس الشرقية هم سكان أصليون (أبناء المكان)، تختلف صلتهم بالمكان اختلافاً جوهرياً عن صلة المهاجرين. وعندما يعود ساكن أصلي حافظ على صلته بالمكان ويطلب استعادة مكانته، فالقاعدة هي الاستجابة للطلب – في غياب سبب أمني أو جنائي أو سبب آخر ذي وزن كبير – وعلى وزير الداخلية أن يعطي وزناً مناسباً لمكانته كابن للمكان ولغياب أي مكانة بديلة. وقُضي في تلك القضية بوجوب منح المستأنف رخصة إقامة دائمة، أو بدلاً من ذلك رخصة إقامة مؤقتة لسنتين ثم مكانة دائمة رهناً بإثبات مركز الحياة. وأكدت رئيسة المحكمة العليا ناؤور أن كل حالة تُفحص وفقاً لظروفها ووفقاً لسياسة الوزير. وقد طُبّق هذا النهج في أحكام أخرى من السنة نفسها.
وبحسب معطيات وزارة الداخلية التي نشرها هموكيد – مركز الدفاع عن الفرد، فقد فقد أكثر من 14,000 من سكان القدس الشرقية مكانتهم بين 1967 و2014. ويمنح حكم الحق كثيرين منهم أساساً متيناً لطلب استعادة المكانة، شريطة أن يكون الطلب مدعوماً بأدلة حقيقية على الصلة التي حُفظت وعلى مركز حياة حالي.
يُقدَّم طلب استعادة المكانة في مكتب (لشكاه) سلطة السكان، بالحضور الشخصي، مرفقاً بنموذج الطلب المناسب ودفع الرسوم وفقاً لجدول الرسوم. ورفض المكتب ليس نهاية الطريق، لكن الجداول الزمنية قصيرة وملزمة:
• الطعن الداخلي: بحسب الإجراء 1.6.0001، يمكن تقديم طعن داخلي واحد فقط، خطياً، دون تأخير وفي موعد لا يتجاوز 21 يوماً من يوم استلام القرار، في المكتب الذي صدر فيه القرار. والطعن الذي يُقدَّم بعد هذا الموعد لن تتم معالجته. ولا يترتب على التقديم أي رسوم، ويجب أن يكون القرار في الطعن معللاً وخطياً. • الطعن أمام محكمة الطعون: يمكن الطعن في القرارات الصادرة بموجب قانون الدخول إلى إسرائيل أمام محكمة الطعون (بيت هدين لعراريم) بموجب المادة 13כד من القانون، خلال 30 يوماً من يوم استلام الإشعار بالقرار أو من يوم العلم به، أيهما أسبق. وتنظر المحكمة وفق أسباب وصلاحيات المحكمة للشؤون الإدارية، ويجوز لها أن تأمر السلطة بتقديم ملفها، وهي مخوّلة بمنح أوامر مؤقتة. • الاستئناف الإداري: القرار النهائي لمحكمة الطعون قابل للاستئناف بحق أمام المحكمة المركزية بصفتها محكمة للشؤون الإدارية، خلال 45 يوماً من موعد صدور القرار أو تبليغه.
من المهم معرفته: إن مجرد تقديم طلب أو طعن داخلي لا يمنع الإبعاد من إسرائيل أو الوضع في الحجز (مشموريت)، ما لم يصدر قرار قضائي يأمر بوقف التنفيذ. وفي الحالات المناسبة يجب العمل على الحصول على أمر كهذا بالتوازي مع الإجراء الرئيسي.
ومن لا يستوفي معيار الصلة الملائمة وليست له أي مكانة أخرى في إسرائيل، يمكنه أن يفكر في تقديم طلب للحصول على مكانة لأسباب إنسانية خاصة بموجب الإجراء 5.2.0022، الذي يُناقش في اللجنة بين الوزارية ويبتّ فيه المدير العام للسلطة. وهذا مسار تكميلي وبطيء، ولا ينبغي اعتباره بديلاً عن طلب استعادة مكانة مؤسَّس.
يرافق مكتبنا المقيمين الدائمين الذين سُجلت مكانتهم كمنتهية – سواء اكتشفوا ذلك في المكتب، أو عند مراقبة الحدود، أو برسالة من سلطة السكان – وكذلك أفراد العائلة الراغبين في الاستعداد مسبقاً قبل العودة إلى إسرائيل. وتشمل المرافقة فحص سجلات الدخول والخروج والأساس الوقائعي لتحديد الانتهاء، وبناء ملف أدلة منظّم للصلة الملائمة ولمركز الحياة، والتحضير للمقابلة، وصياغة الطلب وحججه القانونية في ضوء حكمي عوض والحق – وعند الحاجة تقديم طعن داخلي، وطعن أمام محكمة الطعون، واستئناف إداري وطلب وقف التنفيذ. وبالتوازي نساعد في تسوية مسألة الإقامة أمام مؤسسة التأمين الوطني. ليس في ما ورد ما يضمن أي نتيجة، ويُفحص كل ملف على حدة وفقاً لظروفه.
ليس بالضرورة، لكن العكس ليس صحيحاً أيضاً. فالمادة 11أ تقيم قرينة على الاستقرار في الخارج بعد إقامة سبع سنوات على الأقل، وقد قررت المحكمة العليا في قضية عوض أن الزيارات الدورية لا تحفظ المكانة بحد ذاتها. وفي المقابل، تتيح التعليمات التنفيذية الواردة في الإجراء 5.2.0018 اعتبار من زار إسرائيل وعاد للسكن فيها كمن حُفظت مكانته أو استُعيدت. والسؤال الحاسم هو أين كان مركز حياتكم فعلياً وأي صلات بإسرائيل حُفظت، وهذا يتطلب فحصاً فردياً للأدلة.
بحسب المادة 11أ(3)، يسري الانتهاء على من حصل على جنسية أجنبية عن طريق التجنّس، أي بناءً على طلب. ويوضح الإجراء 5.2.0018 أن الجنسية التي تم الحصول عليها تلقائياً، وكذلك جنسية الدولة التي حصلتم بجواز سفرها لأول مرة على رخصة الإقامة الدائمة، لا تدخلان في هذا السبب. وحتى عندما يتوافر السبب، تترك التعليمات التنفيذية تطبيقه لتقدير وزارة الداخلية في ضوء مجمل صلات مقدم الطلب، ولذلك فإن للطلب المعلّل والموثّق أهمية.
ينص الإجراء 5.2.0018 صراحةً على أنه بالنسبة لمن كانوا قاصرين عندما نقل والدوهم مركز حياتهم إلى خارج إسرائيل، تُفحص مسألة الإقامة كقاعدة من يوم بلوغهم سن الرشد، ولا تؤخذ الفترة السابقة لذلك في الحسبان. وهذه حجة مركزية لمن وُلد في إسرائيل وغادرها في طفولته، ويجب دعمها بأدلة على العمر وقت الخروج وعلى الصلات التي حُفظت بعد بلوغ سن الرشد.
يشترط الإجراء الحضور الشخصي في مكتب سلطة السكان، والمرحلة الثانية من المعيار تتناول إثبات مركز حياة في إسرائيل في السنتين الأخيرتين منذ العودة. وعملياً، من يوجد في الخارج وسُجلت مكانته كمنتهية قد يواجه صعوبة في الدخول إلى إسرائيل، ولذلك يُنصح بفحص الوضع في السجل والاستعداد قانونياً قبل السفر. ومن اكتشف تسجيل الانتهاء وهو في إسرائيل – يُستحسن ألا يخرج منها حتى تسوية الأمر.
لا تحدد الإجراءات موعداً ملزماً للبت في طلب استعادة المكانة. فالمواعيد المحددة هي في الواقع تجاه مقدم الطلب: استكمال مستندات مركز الحياة خلال 45 يوماً، والطعن الداخلي خلال 21 يوماً، والطعن أمام محكمة الطعون خلال 30 يوماً، والاستئناف الإداري خلال 45 يوماً. ومدة المعالجة الفعلية تختلف من حالة إلى أخرى، وفي غياب رد خلال وقت معقول يمكن التفكير في اللجوء إلى المحاكم.